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我国13个粮食(shi)主产(chan)区，承担了绝大部分的(de)粮食(shi)安全任务(wu)，而如果单纯横向比(bi)较，粮食(shi)主产(chan)区中的(de)某些(xie)省份却(que)可能是“财(cai)政穷省”。中国饭碗一起端，粮安责任一起扛(kang)，今年的(de)中央一号文件(jian)，要求启动实施(shi)了一条关键政策。
2月23日，《中共中央 国务(wu)院关于进一步深化农村(cun)改革(ge)扎实推进乡村(cun)全面振兴的(de)意见》正式(shi)对外发布(bu)，一号文件(jian)继续(xu)聚焦“三(san)农”议(yi)题。文件(jian)指出，今年将启动实施(shi)中央统筹下的(de)粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。
如何理解“粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿”？机制(zhi)有何具体背景？中国农业大学(xue)经济管(guan)理学(xue)院教授蔡(cai)海龙告诉新京报记者，该机制(zhi)将进一步落实中央与地方(fang)对粮食(shi)安全的(de)双(shuang)主体责任，调动种(zhong)粮积(ji)极性，让粮食(shi)主产(chan)区更直接地得到获得感。
蔡(cai)海龙。受访(fang)者供图
背景：13个主产(chan)区是粮食(shi)增产(chan)主力军
粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿机制(zhi)并非首次亮相中央一号文件(jian)。新京报记者注意到，在2024年的(de)中央一号文件(jian)中就曾提及(ji)，要“探索建立(li)粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿机制(zhi)，深化多渠道产(chan)销协作”。
如何理解“粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿”？蔡(cai)海龙告诉记者，一般来说可以将其理解为粮食(shi)主销区对于粮食(shi)主产(chan)区给予一定财(cai)力上的(de)补偿，以进一步调动粮食(shi)主产(chan)区的(de)种(zhong)粮积(ji)极性。
“事实上，当(dang)我们谈及(ji)‘粮食(shi)生(sheng)产(chan)的(de)积(ji)极性’时，一般分为两个方(fang)面，一方(fang)面是通过健全收益保障机制(zhi)，调动种(zhong)粮农民的(de)积(ji)极性。另(ling)一方(fang)面，则是通过健全利益补偿机制(zhi)，保障主产(chan)区地方(fang)政府抓粮的(de)积(ji)极性。”蔡(cai)海龙说，其中利益补偿机制(zhi)，也分为横向补偿与纵向补偿。
纵向补偿机制(zhi)一直存在，蔡(cai)海龙介绍，主要包括中央一直以来给予粮食(shi)主产(chan)区的(de)财(cai)政支持(chi)。而横向补偿，则体现的(de)是粮食(shi)主销区向主产(chan)区的(de)补偿。
横向补偿机制(zhi)，基于我国粮食(shi)生(sheng)产(chan)格局的(de)变化。根据粮食(shi)产(chan)量、播(bo)种(zhong)面积(ji)等数据来划分，我国31个省份可被划为13个粮食(shi)主产(chan)区、7个主销区和11个产(chan)销平衡区。
蔡(cai)海龙指出，进入21世纪以来，从数据看，我国7个粮食(shi)主销区的(de)整体粮食(shi)产(chan)量呈现下降趋势，占全国粮食(shi)生(sheng)产(chan)的(de)比(bi)重有所降低。11个产(chan)销平衡区虽然产(chan)量有所增加，但增长(chang)幅(fu)度仍(reng)然低于全国。这也意味着，近(jin)年来13个粮食(shi)主产(chan)区成为了我国粮食(shi)产(chan)量增量的(de)主要来源，“其中，可以说一部分省份，承担了极其重要的(de)粮食(shi)增产(chan)任务(wu)，另(ling)一个角(jiao)度，也可以说目前13个粮食(shi)主产(chan)区，承担了绝大部分的(de)国家粮食(shi)安全任务(wu)。”
考(kao)量：不能让重农抓粮的(de)主产(chan)区吃亏
不可否认的(de)是，粮食(shi)所能产(chan)生(sheng)的(de)收益是较低的(de)，如果在耕地上选择种(zhong)植高(gao)附加值的(de)经济作物，通常收益会更高(gao)。蔡(cai)海龙也提到，甚至在早些(xie)年间，许多地方(fang)为了城镇化发展，一度牺牲(sheng)了部分耕地用于非农化的(de)用途。大量的(de)土地在城市化过程中成为了非农产(chan)业的(de)依托。所以不难发现，经济发达地区，客观而言其实并没有承担更多的(de)粮食(shi)生(sheng)产(chan)责任，人(ren)们也能清晰地感知(zhi)到经济发展过程中带来的(de)区域之间不平衡的(de)问题。
除了区域发展不平衡的(de)现状，蔡(cai)海龙告诉记者，如果粮食(shi)生(sheng)产(chan)过度集中在部分区域，其实也会带来风险(xian)，“比(bi)如，但凡(fan)遇到极端天气和反常气候环境，就会对全国粮食(shi)产(chan)量产(chan)生(sheng)影响。同时，主产(chan)区在资源环境、水资源方(fang)面也承担较大压力。”
在特定视角(jiao)下，粮食(shi)产(chan)量集中的(de)省份，成就了粮食(shi)生(sheng)产(chan)大省，但也让有些(xie)省份相比(bi)较而言可能成了经济弱省、财(cai)政穷省。“当(dang)然，我们不能完全说区域间发展的(de)差(cha)距就是因为生(sheng)产(chan)粮食(shi)造成的(de)，但是在客观上确实形(xing)成了这样(yang)的(de)局面。”蔡(cai)海龙说。
四年多前，2020年中央农村(cun)工作会议(yi)首次提出地方(fang)各(ge)级(ji)党(dang)委和政府要扛(kang)起粮食(shi)安全的(de)政治责任，实行“党(dang)政同责”。饭碗一起端，责任一起扛(kang)，不论主产(chan)区、主销区、产(chan)销平衡区，都有保面积(ji)、保产(chan)量的(de)责任，都要结合(he)当(dang)年粮食(shi)生(sheng)产(chan)目标。因此，粮食(shi)产(chan)量目标写进了此后的(de)四份中央一号文件(jian)和历年各(ge)省政府工作报告。也是在当(dang)年的(de)会议(yi)上，中央提出对完成粮食(shi)生(sheng)产(chan)任务(wu)较好尤(you)其是增幅(fu)增量较大的(de)省份，决不能让重农抓粮吃亏。
蔡(cai)海龙提到，早在2023年底召开(kai)的(de)中央经济工作会议(yi)上就提出，要探索建立(li)粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿机制(zhi)，争取迈出实质性步伐。今年一号文件(jian)中要求“启动实施(shi)中央统筹下的(de)粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿”，启动与探索之间，措辞的(de)变化也代表着，在过去一年，关于这个关键机制(zhi)的(de)顶层设(she)计已经完成，粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿迈出了实质性步伐。
警(jing)惕：横向补偿机制(zhi)并非粮食(shi)生(sheng)产(chan)责任的(de)交易
政策今年启动落地后，粮食(shi)产(chan)销区省际横向利益补偿会带来什么？
蔡(cai)海龙认为，补偿机制(zhi)的(de)建立(li)，意味着粮食(shi)主销区将对粮食(shi)主产(chan)区提供可感可知(zhi)的(de)横向财(cai)力补偿。事实上，我国此前已建立(li)起了纵向补偿和产(chan)销区“横向合(he)作”为主的(de)政策体系。其中，纵向补偿即包括如最低收购价等在内的(de)，由中央财(cai)政支持(chi)的(de)各(ge)类补贴政策，横向合(he)作则包括主销区到主产(chan)区建立(li)粮食(shi)生(sheng)产(chan)基地等合(he)作形(xing)式(shi)，“但这种(zhong)横向合(he)作，通常并不容易让种(zhong)粮户和地方(fang)感受到获得感。”
文件(jian)中提及(ji)的(de)横向补偿，则需要主销区将相应的(de)补偿资金交给中央，之后由中央向主产(chan)区分配，可以通过“真金白银”让主产(chan)区获得补偿实感。
同时，蔡(cai)海龙指出，机制(zhi)的(de)建立(li)，也将更好地落实中央与地方(fang)的(de)对粮食(shi)安全的(de)双(shuang)主体的(de)责任，“横向补偿建立(li)以后，进一步压实了地方(fang)政府对本地区的(de)粮食(shi)安全主体责任，也会遏制(zhi)粮食(shi)主销区牺牲(sheng)粮食(shi)生(sheng)产(chan)换取其他发展的(de)决策冲动。”
此外，蔡(cai)海龙特别强调，在政策和机制(zhi)启动执行的(de)过程中，还需要牢记粮食(shi)安全的(de)“底线思维(wei)”。他说，即便主销区给予了财(cai)力补偿，我国的(de)“饭碗”也仍(reng)需各(ge)省一起齐心协力端稳，“粮食(shi)安全责任其实分为两部分，一个是基本责任，一个是可交易的(de)责任。中央一直强调，对现有的(de)各(ge)地区种(zhong)植粮食(shi)的(de)面积(ji)不下降不减少，这代表即使建立(li)了这样(yang)的(de)横向利益补偿机制(zhi)，主销区也不能通过财(cai)力，来交易免除自己应承担的(de)粮食(shi)安全责任。”
对于主产(chan)区来说，补偿机制(zhi)也并非鼓励无限增产(chan)，而是应该结合(he)本地区资源条件(jian)，以及(ji)生(sheng)态发展规划等因素，合(he)理地确定增产(chan)目标。“不能把横向补偿，作为一种(zhong)粮食(shi)安全生(sheng)产(chan)责任的(de)交易。”蔡(cai)海龙说。
新京报记者 田(tian)杰雄
编辑 张树婧 校对 李立(li)军