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我国13个粮食主产区，承担了绝(jue)大部分的粮食安全任务，而如果单纯横向比较，粮食主产区中的某些省份却(que)可能(neng)是“财政穷省”。中国饭碗一起端，粮安责任一起扛，今年的中央一号文件，要求启动实施了一条关键政策。
2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村(cun)改革扎实推进乡村(cun)全面振兴的意见》正式对外发布，一号文件继续聚焦“三农”议题。文件指出，今年将启动实施中央统(tong)筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。
如何理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？机制有何具体背景？中国农业大学经(jing)济管理学院教授蔡海龙告诉新京报记者，该机制将进一步落实中央与地方对粮食安全的双主体责任，调动种粮积极性(xing)，让粮食主产区更(geng)直接地得到(dao)获得感(gan)。
蔡海龙。受访者供图
背景：13个主产区是粮食增产主力军(jun)
粮食产销区省际横向利益补偿机制并非首次(ci)亮相中央一号文件。新京报记者注意到(dao)，在(zai)2024年的中央一号文件中就曾提及，要“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协(xie)作”。
如何理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？蔡海龙告诉记者，一般来说可以(yi)将其理解为粮食主销区对于粮食主产区给予一定财力上的补偿，以(yi)进一步调动粮食主产区的种粮积极性(xing)。
“事实上，当(dang)我们谈及‘粮食生产的积极性(xing)’时，一般分为两个方面，一方面是通过健全收益保障机制，调动种粮农民(min)的积极性(xing)。另一方面，则是通过健全利益补偿机制，保障主产区地方政府抓粮的积极性(xing)。”蔡海龙说，其中利益补偿机制，也分为横向补偿与纵向补偿。
纵向补偿机制一直存在(zai)，蔡海龙介绍，主要包括中央一直以(yi)来给予粮食主产区的财政支持。而横向补偿，则体现的是粮食主销区向主产区的补偿。
横向补偿机制，基于我国粮食生产格局的变化。根据粮食产量、播(bo)种面积等数据来划分，我国31个省份可被(bei)划为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平(ping)衡区。
蔡海龙指出，进入21世纪以(yi)来，从数据看，我国7个粮食主销区的整体粮食产量呈现下降趋势，占全国粮食生产的比重有所降低。11个产销平(ping)衡区虽然产量有所增加，但增长幅度仍(reng)然低于全国。这也意味着，近年来13个粮食主产区成为了我国粮食产量增量的主要来源，“其中，可以(yi)说一部分省份，承担了极其重要的粮食增产任务，另一个角度，也可以(yi)说目前(qian)13个粮食主产区，承担了绝(jue)大部分的国家粮食安全任务。”
考量：不能(neng)让重农抓粮的主产区吃亏
不可否认的是，粮食所能(neng)产生的收益是较低的，如果在(zai)耕(geng)地上选择种植高(gao)附加值的经(jing)济作物，通常收益会更(geng)高(gao)。蔡海龙也提到(dao)，甚至在(zai)早些年间，许(xu)多地方为了城镇化发展，一度牺牲了部分耕(geng)地用于非农化的用途。大量的土地在(zai)城市化过程中成为了非农产业的依托。所以(yi)不难发现，经(jing)济发达地区，客观而言其实并没有承担更(geng)多的粮食生产责任，人们也能(neng)清晰地感(gan)知到(dao)经(jing)济发展过程中带来的区域之间不平(ping)衡的问题。
除了区域发展不平(ping)衡的现状，蔡海龙告诉记者，如果粮食生产过度集中在(zai)部分区域，其实也会带来风(feng)险，“比如，但凡遇到(dao)极端天气和反常气候环境，就会对全国粮食产量产生影响。同时，主产区在(zai)资源环境、水资源方面也承担较大压力。”
在(zai)特定视角下，粮食产量集中的省份，成就了粮食生产大省，但也让有些省份相比较而言可能(neng)成了经(jing)济弱(ruo)省、财政穷省。“当(dang)然，我们不能(neng)完全说区域间发展的差距就是因为生产粮食造成的，但是在(zai)客观上确实形成了这样的局面。”蔡海龙说。
四(si)年多前(qian)，2020年中央农村(cun)工(gong)作会议首次(ci)提出地方各级党委(wei)和政府要扛起粮食安全的政治(zhi)责任，实行“党政同责”。饭碗一起端，责任一起扛，不论主产区、主销区、产销平(ping)衡区，都有保面积、保产量的责任，都要结合当(dang)年粮食生产目标。因此(ci)，粮食产量目标写进了此(ci)后的四(si)份中央一号文件和历年各省政府工(gong)作报告。也是在(zai)当(dang)年的会议上，中央提出对完成粮食生产任务较好尤其是增幅增量较大的省份，决不能(neng)让重农抓粮吃亏。
蔡海龙提到(dao)，早在(zai)2023年底召开的中央经(jing)济工(gong)作会议上就提出，要探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，争取迈出实质性(xing)步伐。今年一号文件中要求“启动实施中央统(tong)筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”，启动与探索之间，措辞的变化也代表着，在(zai)过去一年，关于这个关键机制的顶层(ceng)设计已经(jing)完成，粮食产销区省际横向利益补偿迈出了实质性(xing)步伐。
警惕：横向补偿机制并非粮食生产责任的交易(yi)
政策今年启动落地后，粮食产销区省际横向利益补偿会带来什么？
蔡海龙认为，补偿机制的建立，意味着粮食主销区将对粮食主产区提供可感(gan)可知的横向财力补偿。事实上，我国此(ci)前(qian)已建立起了纵向补偿和产销区“横向合作”为主的政策体系。其中，纵向补偿即包括如最低收购价等在(zai)内的，由中央财政支持的各类补贴政策，横向合作则包括主销区到(dao)主产区建立粮食生产基地等合作形式，“但这种横向合作，通常并不容易(yi)让种粮户和地方感(gan)受到(dao)获得感(gan)。”
文件中提及的横向补偿，则需要主销区将相应的补偿资金交给中央，之后由中央向主产区分配，可以(yi)通过“真金白银”让主产区获得补偿实感(gan)。
同时，蔡海龙指出，机制的建立，也将更(geng)好地落实中央与地方的对粮食安全的双主体的责任，“横向补偿建立以(yi)后，进一步压实了地方政府对本(ben)地区的粮食安全主体责任，也会遏制粮食主销区牺牲粮食生产换取其他发展的决策冲动。”
此(ci)外，蔡海龙特别强调，在(zai)政策和机制启动执行的过程中，还需要牢记粮食安全的“底线思维”。他说，即便主销区给予了财力补偿，我国的“饭碗”也仍(reng)需各省一起齐心(xin)协(xie)力端稳(wen)，“粮食安全责任其实分为两部分，一个是基本(ben)责任，一个是可交易(yi)的责任。中央一直强调，对现有的各地区种植粮食的面积不下降不减(jian)少，这代表即使建立了这样的横向利益补偿机制，主销区也不能(neng)通过财力，来交易(yi)免除自己应承担的粮食安全责任。”
对于主产区来说，补偿机制也并非鼓励无限增产，而是应该结合本(ben)地区资源条件，以(yi)及生态发展规划等因素，合理地确定增产目标。“不能(neng)把横向补偿，作为一种粮食安全生产责任的交易(yi)。”蔡海龙说。
新京报记者 田杰雄(xiong)
编辑 张树婧 校对 李(li)立军(jun)