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▲资料图：在江西省南昌县大(da)田农(nong)社，农(nong)民驾驶农(nong)机在稻(dao)田里耕作。图/新华社
党的十八大(da)以来第13个指导“三(san)农(nong)”工作的中央一号文件2月23日由新华社受权(quan)发布，文件名是《中共中央 国务院关于进一步深化农(nong)村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》。读完(wan)之后，一个强烈的感觉是改革精神贯穿字里行(xing)间，的确不愧文件“深化改革”之名。
今年一号文件的一个重要特点是：并非直接(jie)对改革事项进行(xing)部署(shu)，而(er)是以改革创新为牵引(yin)部署(shu)工作。文件提出的改革事项中，给人印(yin)象(xiang)最深刻的是土地制度(du)改革。文件中关于土地制度(du)改革的部署(shu)并不是局限在某个具体条目中，而(er)是涉及统筹县域城乡规划布局、稳定和完(wan)善农(nong)村土地承包关系、管好(hao)用(yong)好(hao)农(nong)村资源资产等多个方面。
理解中央关于深化土地制度(du)改革的最新精神，需要将不同板块的内容作一集中阐(chan)述(shu)。
不得要求村庄规划编制全覆盖
文件要求，提高村庄规划编制质量和实效。村庄规划看似微末，但作为规划的最后一级(ji)，其实是国土空间规划在乡村落(luo)地的关键环节。而(er)且，村庄规划是优化乡村空间布局、深化宅基(ji)地制度(du)改革、推进农(nong)村集体经营性建设(she)用(yong)地入市必须的前置环节，地位十分重要。
很长一段时间中，绝大(da)部分村庄是没有专(zhuan)门规划的。以“多规合(he)一”为重点的规划管理体制改革之后，村庄规划才逐渐(jian)提上(shang)了政策日程。但在过去几年实践中，村庄规划编制暴露出不少问题。其中最明显的就是部分地区盲目要求村庄规划全覆盖。
其实，对相当一批正在快速收缩的空心村和小规模(mo)村庄来说，编制规划并没有实际意义，纯粹是在浪费资源。因此，文件提出不得要求村庄规划编制全覆盖，对不需要编制的可在县乡国土空间规划中管控引(yin)导或出台通则式管理规定，这是一个非常务实的举措。
在这一部分中，文件还强调在耕地总量不减少、永久基(ji)本农(nong)田布局基(ji)本稳定的前提下，开(kai)展以县域为统筹单元、以乡镇(zhen)为基(ji)本实施单元的全域土地综合(he)整治。
这个政策针对的问题是，部分地区各种土地类型的布局不是很合(he)理，特别是永久基(ji)本农(nong)田划定分散，有的甚至划定在了丘陵山(shan)地陡坡上(shang)。通过县域统筹，可以在耕地总量不减少的情况下，对土地空间布局做(zuo)一些(xie)微调和改进。同时，这项政策也能够与此前提出的耕地“大(da)占(zhan)补”政策（将非农(nong)建设(she)、造林种树(shu)、种果种茶等各类占(zhan)用(yong)耕地行(xing)为统一纳入耕地占(zhan)补平衡管理）相互衔接(jie)。
确保农(nong)户承包地总体顺延、保持稳定
党的十九大(da)提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期(qi)后再延长三(san)十年。此后几年中，有关部门组织部分地区开(kai)展了“二轮”土地承包到期(qi)后再延长三(san)十年试(shi)点，党的二十届三(san)中全会也强调要有序推进这项工作。
从各地试(shi)点情况来看，农(nong)民土地利益诉求十分复杂。一是“二轮”承包时未获得承包地的农(nong)户中相当一部分提出了承包土地的诉求；二是部分在村农(nong)户要求举家进城落(luo)户的农(nong)户将承包地无偿(chang)交还村集体；三(san)是家庭中有新增人口的农(nong)户提出要给新增人口分配承包地。对于这些(xie)问题，各地在试(shi)点中掌握的政策尺度(du)松(song)紧(jin)不一，比较混乱。
这些(xie)问题的出现与各地对政策的不同理解有着很大(da)关系。此前政策表述(shu)中围绕土地“二轮”延包工作，主要强调的是“保持土地承包关系稳定并长久不变”。承包关系概念(nian)解释的空间很大(da)，可以理解为农(nong)户具体的承包地，也可以宽泛理解为农(nong)户与集体之间的承包关系，但未必具体到某块承包地。这个问题牵一发而(er)动全身，如果处理不当可能会引(yin)发较大(da)规模(mo)的土地调整诉求，从而(er)影响农(nong)村长期(qi)稳定。
2019年印(yin)发的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，已经强调“不得将承包地打乱重分，确保绝大(da)多数农(nong)户原有承包地继续保持稳定。”但很多地方在试(shi)点中理解和认识不够，仍然(ran)存在较大(da)范围调整承包地的现象(xiang)。对此，今年一号文件进一步明确“确保绝大(da)多数农(nong)户承包地总体顺延、保持稳定。”
一字之差，关乎(hu)深远。将“承包关系”具体到“承包地”，在“保持稳定”前面加上(shang)“总体顺延”这个限定性条件，可以说是为延包工作明确定调。此后工作中，如果再有哪(na)个地方借助政策表述(shu)的模(mo)糊空间动辄调整重分承包地，那恐怕就有“明知故犯”的意思了。
优化乡村国土资源布局，着力推进乡村建设(she)
文件强调，不允许城镇(zhen)居民到农(nong)村购买(mai)农(nong)房、宅基(ji)地，不允许退休干部到农(nong)村占(zhan)地建房。这一表述(shu)专(zhuan)门为宅基(ji)地使用(yong)划定了负面清(qing)单，这在过去高位阶(jie)文件中是比较少见的。
划定负面清(qing)单，其实也就意味(wei)着存在这种现象(xiang)或者苗头。从我们调研的情况来看，一些(xie)地方确实存在此类情况。
通过政策上(shang)严令禁止，当然(ran)在一定程度(du)上(shang)能够刹(sha)住一些(xie)此类风潮，但在政策落(luo)实中更重要的是对已经发生(sheng)的现象(xiang)如何处理。这就十分考验广大(da)基(ji)层干部的政治智慧(hui)了。
文件还提出要推进新增耕地规范管理和合(he)理利用(yong)，这是一个值得注意的新问题。所(suo)谓新增耕地，是指过去多年里广大(da)农(nong)民通过开(kai)荒(huang)垦造增加的耕地，主要集中在东北三(san)省和内蒙古(gu)自治区、新疆维(wei)吾尔自治区这北方五省（区）。
这些(xie)耕地是逐步形(xing)成的，有的已经耕种了很多年，但一直未被纳入调查统计。随着调查精度(du)的提升，国土“三(san)调”使得这些(xie)土地都反映到了数字和纸面上(shang)。
对国家来说，耕地保有量提升当然(ran)是一件好(hao)事。但必须注意的是，新增耕地的形(xing)成是一个历史(shi)过程，这部分耕地的土地来源、权(quan)属情况、承包关系、耕种状况都比较复杂，如果在管理和利用(yong)中不加甄别、盲目行(xing)动，可能 会引(yin)发一系列次生(sheng)问题。贯彻落(luo)实文件强调的规范管理和合(he)理利用(yong)，需要一个周延的方案(an)和长期(qi)的协商过程去实现。
总体而(er)言，通过今年一号文件中关于农(nong)村土地制度(du)改革的这些(xie)“细节”变化，可见改革的温(wen)度(du)、深度(du)、颗(ke)粒度(du)。当大(da)的框架定下来之后，随着改革渐(jian)次向纵深推进拓展，这样(yang)的政策风格将会成为一种“新常态”。
撰稿 / 陈明（中国社会科学(xue)院政治学(xue)研究所(suo)副研究员）
编辑(ji) / 迟道华
校对 / 王心