主持人：我国几次重要会议都提到了粮食价格(ge)。在您看来，2024年国际粮食市场大幅波动(dong)是受什么因素影(ying)响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总体(ti)平衡。根据价格(ge)变化的机理，价格(ge)主要受供需影(ying)响，如果(guo)生产大于需求，那就意味着整个粮价处于相对平稳状(zhuang)态。但实际上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价大幅波动(dong)，分别是2008年、2012年和(he)2022年。粮价主要受供需影(ying)响，但并不是由(you)供需决定的。全球粮价自(zi)2022年达(da)到顶峰后，一直处于下降通道，由(you)于地缘政治冲突、全球经济不景气，国际粮食市场出现波动(dong)。

这反映了在全球粮食安全格(ge)局中，决定粮食安全形势的，除(chu)了供需基本面等传统(tong)因素，还有很多非传统(tong)因素，包(bao)括(kuo)地缘政治冲突、气候变化、宏观经济形势等，特别是部分发展中国家农业生产能力不足(zu)，需要通过进(jin)口弥补缺口，全球粮食生产和(he)贸易高度集中在少数国家，这些国家政策的变化会影(ying)响粮食价格(ge)，使全球粮食安全面临(lin)更加复杂的挑战。

“三位一体(ti)”保障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场，再来看我国粮食保障情况。我国主要粮食品种有哪几大类？生产和(he)进(jin)口情况如何(he)？

程国强：我国粮食主要有三类品种。一是谷物(wu)，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食的产量达(da)到7亿吨。

党的十八大以来，习(xi)近平总书记高度重视粮食安全，提出新粮食安全观，确保谷物(wu)基本自(zi)给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际市场来解决。我国每年进(jin)口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除(chu)了榨(zha)油之外，大豆最重要的用途是作为蛋(dan)白饲料原(yuan)料，我们养殖所(suo)需的饲料中有10%至15%的蛋(dan)白含量需要通过进(jin)口来解决。

还有谷物(wu)进(jin)口，其中一部分就是小麦。主要从品种调剂的角度来考虑，比如，从澳大利(li)亚进(jin)口软质小麦、从加拿大进(jin)口强筋小麦，都是做糕点所(suo)需要的原(yuan)料，而国内生产的主要是中筋小麦，所(suo)以每年约有1000万吨小麦进(jin)口。还有部分大米进(jin)口，在进(jin)口配额管(guan)理范围内调节，因此每年进(jin)口规模(mo)不大。

从国家粮食安全保障体(ti)系来看，我们基本构建了“三位一体(ti)”保障机制。一是粮食综合(he)生产能力，以确保谷物(wu)基本自(zi)给、口粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食总产量迈(mai)上7亿吨台阶(jie)，最主要的贡献是小麦、水稻和(he)玉米三大品种，目前整体(ti)产销平衡，自(zi)给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满足(zu)饲料粮需求。除(chu)此之外，豆类和(he)薯类保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国内粮食生产体(ti)系来实现的，这是保障粮食安全的根基。二是粮食储备调控体(ti)系，既有中央储备，也有地方储备，以应对突发事件、维护市场稳定为重点。这套体(ti)系经历(li)了历(li)史的考验，包(bao)括(kuo)2008年南(nan)方冰雪(xue)灾害(hai)、汶川大地震，以及近年来的全球粮食危(wei)机、新冠疫情冲击，这套储备调控体(ti)系成功应对了粮食安全风险(xian)挑战。三是全球农产品供应链，有效利(li)用国际农产品市场和(he)农业资源。国际市场的有效利(li)用弥补了国内农业资源不足(zu)，2023年我国农产品进(jin)口总额2340多亿美元，如果(guo)这些农产品在国内生产，可(ke)能需要近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按(an)照1.33的复种指数，整体(ti)种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果(guo)等农产品的生产，那么缺口部分就通过进(jin)口来解决。

国内粮食综合(he)生产能力、粮食储备调控体(ti)系和(he)全球农产品供应链，构成了“三位一体(ti)”的粮食安全保障机制，保障每个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在自(zi)己手中。

主持人：我国粮食产量连续多年保持在高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食产能提升行动(dong)方案，在这样的背景下，粮食供需为什么还有缺口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自(zi)给，口粮绝对安全，那这个缺口在哪里呢(ne)？大豆。这就是为什么每年要通过国际市场进(jin)口近1亿吨大豆，因为蛋(dan)白饲料原(yuan)料没有那么多耕地来种。比如大豆和(he)玉米是竞(jing)争(zheng)性作物(wu)，如果(guo)保证了玉米基本自(zi)给，就没有办法保证大豆的供给。

从国家粮食安全形势来看，现在正处于历(li)史上最好的时期，但也不能回避农业供给体(ti)系存(cun)在结构性短板。立足(zu)人多地少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自(zi)给，只能通过国际市场来解决。所(suo)以，要推动(dong)农业对外开(kai)放，有效利(li)用好国际农产品市场和(he)农业资源。

主持人：相较以往(wang)，2024年粮食进(jin)口同比下降，是什么原(yuan)因？这是否意味着我国粮食供给体(ti)系正在发生变化？

程国强：应该说，供给体(ti)系有一些变化，但是不大。三大主粮能够实现基本自(zi)给，而且通过实施藏粮于地战略(lue)，能确保口粮绝对安全，但是在供给体(ti)系中，大豆的短板依然存(cun)在。我们实施了大豆行动(dong)计划，通过在东北开(kai)展轮作试点、在南(nan)方稳粮扩油，扩大油料作物(wu)的种植面积，使大豆产量恢复性增长，近几年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所(suo)以供需格(ge)局没有从根本上发生改变。

进(jin)口减少是因为前几年进(jin)口太多，并不是需求减少，也不是国内供给增加。当前全球粮价下行，我国粮价低(di)迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进(jin)口对国内市场的影(ying)响值得关注。如果(guo)每年粮食进(jin)口能够控制在1.5亿吨以内，对国内市场的影(ying)响会稍小一些，但是肉类、大豆的进(jin)口不可(ke)回避。

守住耕地这个粮食生产命根子

主持人：谈到粮食问题(ti)，有一个词被反复提及，那就是“耕地红线”。目前划定的18亿亩耕地红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年首次提出，当时根据对粮食供求趋势的判断，结合(he)人口增长趋势、食物(wu)消费结构等多方面因素，测(ce)算大概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指数，对应每年农作物(wu)种植面积为24亿亩，按(an)照粮食单产计算，正好可(ke)以达(da)到6亿吨。所(suo)以，按(an)照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工(gong)业化、城镇(zhen)化加快推进(jin)，各地发展经济需要大量土(tu)地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万亩左右。按(an)照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食种植面积的需要。

主持人：随着土(tu)地流转和(he)工(gong)商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题(ti)突出，您怎么看这个现象？

程国强：一个国家进(jin)入(ru)工(gong)业化中期阶(jie)段，随着工(gong)业化、城镇(zhen)化的推进(jin)，对土(tu)地的需求增加不可(ke)避免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农民工(gong)向非农部门转移，农业方面也出现了重大变化，大量工(gong)商资本、新型经营主体(ti)开(kai)始进(jin)入(ru)农业领域，基于其本身的需求，要保证投资不亏本可(ke)能不能只做农业，由(you)此带来一些“非农化”“非粮化”问题(ti)。

主要有三方面因素。一是由(you)于人口增长，加上工(gong)业化、城镇(zhen)化持续推进(jin)，对土(tu)地有刚性需求。二是农业比较效益(yi)低(di)，经营主体(ti)要通过“非农化”拿回成本、获得利(li)润。三是随着农民工(gong)转移就业，农村土(tu)地流转过程中可(ke)能产生耕地“非粮化”问题(ti)。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治理难度有多大？

程国强：近年来，中央和(he)地方在抓(zhua)耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得显著成效。但这是一个非常复杂的问题(ti)，首先，经济利(li)益(yi)削弱种粮积极性，农业经营、种粮的比较效益(yi)低(di)是导致耕地“非粮化”的根本动(dong)因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物(wu)后，整治难度大、成本高，有的地方采取“一刀切(qie)”的方式，产生了很多值得反思的问题(ti)。再次，在协同监管(guan)上存(cun)在短板和(he)不足(zu)，没有形成系统(tong)有效的监管(guan)机制。

加强整治需严格(ge)耕地占补平衡管(guan)理并落实相关土(tu)地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地保护制度建设，全面落实监管(guan)主体(ti)责任，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的一个重要原(yuan)因是种粮比较效益(yi)低(di)，要采取综合(he)措施，让(rang)农民种粮能挣钱、能得利(li)。要深挖(wa)科技潜力，不管(guan)是加强土(tu)地整治还是提高种粮收(shou)益(yi)，归根到底靠科技节本增效，通过提高单产、降低(di)成本保障农民种粮收(shou)益(yi)，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动(dong)。

主持人：您提到“严格(ge)耕地占补平衡管(guan)理”，具体(ti)怎么平衡？

程国强：在工(gong)业化、城镇(zhen)化推进(jin)过程中，占用多少耕地须(xu)补充多少耕地，这叫占补平衡。过去出现了一些偏差(cha)，比如，把好地占了，补的是差(cha)地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工(gong)作会议提出“严格(ge)耕地占补平衡管(guan)理”，应该说要求更高了、措施更严了，通过提高占地成本、降低(di)占地需求，争(zheng)取少占地、不占地，尽(jin)可(ke)能不占好地。

具体(ti)怎么操作？一是明确耕地占补平衡原(yuan)则(ze)，坚持“以补定占”，数量与质量并重，不能像过去一样占好地、补差(cha)地，这是原(yuan)则(ze)性问题(ti)。二是进(jin)一步拓宽并补充耕地来源，尤其是开(kai)展退化耕地的治理，推进(jin)耕地后备资源开(kai)发。三是加强耕地保护与监管(guan)，严格(ge)落实耕地保护制度，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进(jin)高标准农田(tian)建设，实施耕地质量保护与提升行动(dong)。五(wu)是完善占补平衡落实机制，改进(jin)占补平衡落实方式，明确各级政府的责任和(he)义务(wu)，确保可(ke)操作、能执行。

主持人：确立18亿亩耕地红线后，我国农业资源开(kai)发模(mo)式进(jin)行了怎样的调整？

程国强：农业资源开(kai)发主要有三个方面。一是对撂荒地进(jin)行综合(he)利(li)用，包(bao)括(kuo)对流转过程中无人耕种的土(tu)地，通过综合(he)治理来加强利(li)用。二是改革耕地占补平衡制度，将非农建设以及造林、种树、种果(guo)等各类占用耕地行为纳入(ru)耕地占补平衡管(guan)理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地总量实现动(dong)态平衡。三是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向整个国土(tu)资源开(kai)发农业资源，综合(he)利(li)用改造盐碱地等，创新开(kai)发模(mo)式。

农业科技创新要补上短板弱项

主持人：2024年中央农村工(gong)作会议提到“强化农业科技和(he)装备支撑”，我国农业科技创新水平如何(he)？

程国强：从世界范围看，我国农业科技创新水平已迈(mai)入(ru)第一方阵，取得了显著进(jin)展和(he)突破。全国农业科技进(jin)步贡献率已达(da)63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个百分点。农作物(wu)良种覆盖率近年达(da)到96%，对粮食增产的贡献率达(da)45%。种业创新方面，小麦、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物(wu)育种产业化快速发展。农机装备水平提升，我国农作物(wu)耕种收(shou)综合(he)机械化率超过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕种收(shou)机械化率在80%以上，还有大宗经济作物(wu)、设施农业、农产品初加工(gong)等领域，机械化水平也大幅提高。农业生产从主要依靠人力畜力向依靠机械动(dong)力转变，为提高劳动(dong)生产率、土(tu)地产出率和(he)资源利(li)用率发挥了非常重要的作用。

主持人：有数据显示(shi)，我国每年有6000项至7000项农业科技成果(guo)面世，但成果(guo)转化率只有30%至40%，也就是说，农业科技成果(guo)的转化率较低(di)，您怎么看？

程国强：确实，农业科技创新在取得重要成就的同时，也还存(cun)在很多短板和(he)弱项，你说的这个问题(ti)就非常突出。

首先，科研成果(guo)与产业需求不匹配。高校科研院所(suo)对农业科技创新的评价指标过于注重理论期刊(kan)、学术成果(guo)数量，很多成果(guo)不是为了满足(zu)产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样改变这个指挥棒是重要的科技体(ti)制改革课题(ti)。另外，很多科学研究缺乏(fa)市场导向，有些成果(guo)具有较高的创新价值与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益(yi)，还缺乏(fa)必要的转化机制，产学研用一体(ti)的链条没有建立起来。

其次，缺乏(fa)有转化实力的主体(ti)。我国农业企业规模(mo)较小，盈利(li)能力还比较弱，对战略(lue)性、长期投资缺乏(fa)规划和(he)意愿(yuan)。当然，农业科技成果(guo)转化确实周期长、风险(xian)高，让(rang)很多企业望而却步。所(suo)以，需要吸引社会资本、金融机构进(jin)入(ru)，目前科技金融机制创新相对来讲还比较滞后。

再次，推广(guang)体(ti)系不够完善。最需要技术的是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广(guang)主要依靠政府主导，缺乏(fa)市场化运作就难以满足(zu)多样化需求，怎样处理好政府与市场的关系，是完善科技创新体(ti)系、推广(guang)体(ti)系、转化体(ti)系要突破的一个重大课题(ti)。

确保农民种粮增产增收(shou)

主持人：又到一年春耕季，有一个问题(ti)大家比较关注，就是“谁来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民收(shou)益(yi)保障机制？

程国强：随着农村人口老龄化，同时大规模(mo)农业转移人口进(jin)入(ru)城市，“谁来种粮”的问题(ti)一直是个重大课题(ti)。这也是为什么反复强调要推进(jin)农业经营体(ti)制机制创新、培育新型农业经营主体(ti)。

从种粮的角度来看，由(you)于农业是自(zi)然再生产和(he)经济再生产交织的产业，既面临(lin)市场风险(xian)，种的粮食能不能卖出去、卖个好价格(ge)没有办法把握，同时受自(zi)然风险(xian)影(ying)响非常大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要健全种粮农民收(shou)益(yi)保障机制，就是要让(rang)农民种粮不亏本、有钱挣，这样才能有效提高和(he)保护他们种粮的积极性。

现在的问题(ti)是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨速度远远高于价格(ge)上涨。其次，现有政策为保护农民种粮积极性发挥了重要作用，但还有较大提升空间。比如，有地的农户通过“一卡通”都能拿到农业补贴，而不是根据种粮实际情况进(jin)行补贴，导致补贴政策效能不高；保险(xian)政策方面，主要是完全成本保险(xian)和(he)种植收(shou)入(ru)保险(xian)，在操作机制上还有较大完善空间。再次，仍需探索适合(he)我国国情的增收(shou)机制。农民种粮后怎么让(rang)粮食增值？一些新型农业经营主体(ti)的探索值得借鉴。我们在江西调研发现，除(chu)了生产环节，新型农业经营主体(ti)还通过烘(hong)干、收(shou)储、物(wu)流、加工(gong)环节延伸(shen)粮食产业链，尽(jin)管(guan)也帮农户托管(guan)土(tu)地，但是不担(dan)心亏本，因为粮食收(shou)上来以后，通过加工(gong)销售可(ke)以实现大幅度增值，从而弥补上游的损(sun)失。所(suo)以，健全种粮农民收(shou)益(yi)保障机制，除(chu)了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链，真正让(rang)农民种粮增收(shou)。

“纵横结合(he)”构建利(li)益(yi)补偿机制

主持人：我国粮食生产布局是如何(he)确定的？

程国强：基于我国农业资源条件，粮食生产形成了几大区域。一个是粮食主产区，全国共有13个主产区，过去粮食生产相对比较均衡，现在近80%的粮食在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食既不调出也不调进(jin)，产量和(he)销量相对平衡。还有一个是粮食主销区，粮食产量和(he)需求存(cun)在缺口。从目前粮食生产布局来看，逐步向粮食主产区集中，由(you)此带来的问题(ti)是，如果(guo)不能实现粮食均衡生产，意味着粮食主产区的压力和(he)负担(dan)会越(yue)来越(yue)重，过去所(suo)说的“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的趋势会越(yue)来越(yue)显著，进(jin)而影(ying)响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的产能逐步下降，不利(li)于国家粮食安全保障。所(suo)以，要坚持粮食安全党政同责，在支持主产区抓(zhua)好粮食生产的同时，也要求产销平衡区、主销区抓(zhua)好粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提供了全国超70%的粮食，但经济发展普遍落后于主销区，主要原(yuan)因是什么？

程国强：总的来讲，主产区为保障国家粮食安全作出了巨大贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按(an)照全国主体(ti)功能区规划，粮食主产区作为提供农产品的主体(ti)功能区，属于限制开(kai)发区域，严格(ge)限制进(jin)行大规模(mo)的工(gong)业化生产和(he)城镇(zhen)化建设，严禁(jin)违规占用耕地从事非农建设，这在客观上限制了城镇(zhen)化扩张。另一方面，由(you)于种粮比较效益(yi)低(di)，付出了较多发展经济的机会成本。而且，由(you)于对粮食产量有要求，高标准农田(tian)建设等需要进(jin)行相应的资金配套，主产区要动(dong)用财力来推动(dong)农业基础设施建设，别的发展机会就少一些。而非主产区可(ke)以有更多机会发展二三产业，经济发达(da)，财政富裕，主产区与其的差(cha)距会进(jin)一步拉大。

主持人：这种情况下，如何(he)有效调动(dong)粮食主产区重农抓(zhua)粮积极性？

程国强：中央采取了很多措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为主的纵向补偿机制，对保护和(he)提高主产区重农抓(zhua)粮积极性发挥了重要作用。但是随着经济发展，仅靠纵向补偿不能满足(zu)需求，还要调动(dong)非主产区的积极性，因此提出建立省际横向利(li)益(yi)补偿机制，也就是主销区对主产区进(jin)行必要的利(li)益(yi)补偿。

2024年中央农村工(gong)作会议提出，启动(dong)实施中央统(tong)筹下的粮食产销区省际横向利(li)益(yi)补偿。也就是说，除(chu)了纵向利(li)益(yi)补偿机制，横向利(li)益(yi)补偿机制也要尽(jin)快建立。在这个过程中，应把握几个重点：怎样确定补贴额度，主销区究竟要拿多少钱来补偿主产区；采取怎样的方式补偿；主产区有多大规模(mo)的资金需求要通过横向补偿，补偿的标准是多少；等等。在政策实施过程中，要做好顶层设计，特别是要在实际操作中把这些关键(jian)问题(ti)解决好。（本文来源：经济日报 主持人：经济日报记者 谢 慧(hui)）