主持人：我国几次重要会议都提到了(le)粮食(shi)价格。在(zai)您看来，2024年国际粮食(shi)市场大幅波动是受什么因素影(ying)响？

程(cheng)国强：2024年全球粮食(shi)增产，产销总体平衡。根据价格变化的机理，价格主要受供需影(ying)响，如果生产大于需求，那就意味(wei)着整个粮价处于相(xiang)对平稳状态。但实际上近20年来，全球范(fan)围内已经出现(xian)三次粮价大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要受供需影(ying)响，但并不是由(you)供需决定的。全球粮价自2022年达到顶峰(feng)后，一直处于下降通道，由(you)于地缘政治(zhi)冲突、全球经济不景气，国际粮食(shi)市场出现(xian)波动。

这反映了(le)在(zai)全球粮食(shi)安全格局中，决定粮食(shi)安全形势(shi)的，除了(le)供需基本面(mian)等传统因素，还有很多非传统因素，包括地缘政治(zhi)冲突、气候变化、宏观经济形势(shi)等，特别是部分发展中国家农业生产能(neng)力不足，需要通过进(jin)口弥补缺(que)口，全球粮食(shi)生产和贸(mao)易高度集中在(zai)少数(shu)国家，这些国家政策的变化会影(ying)响粮食(shi)价格，使全球粮食(shi)安全面(mian)临更(geng)加复杂的挑战。

“三位一体”保(bao)障我国端牢饭(fan)碗

主持人：说完全球粮食(shi)市场，再(zai)来看我国粮食(shi)保(bao)障情况。我国主要粮食(shi)品(pin)种(zhong)有哪几大类(lei)？生产和进(jin)口情况如何？

程(cheng)国强：我国粮食(shi)主要有三类(lei)品(pin)种(zhong)。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱(liang)、大麦等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类(lei)，比如大豆、绿(lu)豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯类(lei)，比如马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食(shi)的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习(xi)近平总书记高度重视粮食(shi)安全，提出新粮食(shi)安全观，确保(bao)谷物基本自给、口粮绝(jue)对安全。保(bao)障粮食(shi)供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际市场来解(jie)决。我国每年进(jin)口粮食(shi)1.5亿吨左(zuo)右，其中近1亿吨是大豆，除了(le)榨油之外，大豆最重要的用途是作为蛋(dan)白饲料原(yuan)料，我们养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋(dan)白含(han)量需要通过进(jin)口来解(jie)决。

还有谷物进(jin)口，其中一部分就是小麦。主要从品(pin)种(zhong)调剂的角度来考虑，比如，从澳大利亚进(jin)口软(ruan)质小麦、从加拿大进(jin)口强筋小麦，都是做(zuo)糕点所需要的原(yuan)料，而国内生产的主要是中筋小麦，所以每年约有1000万吨小麦进(jin)口。还有部分大米进(jin)口，在(zai)进(jin)口配额管理范(fan)围内调节，因此每年进(jin)口规模(mo)不大。

从国家粮食(shi)安全保(bao)障体系来看，我们基本构建了(le)“三位一体”保(bao)障机制。一是粮食(shi)综合生产能(neng)力，以确保(bao)谷物基本自给、口粮绝(jue)对安全为核心。2024

年我国粮食(shi)总产量迈上7亿吨台阶，最主要的贡献是小麦、水稻和玉米三大品(pin)种(zhong)，目前整体产销平衡，自给率在(zai)99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能(neng)够满足饲料粮需求。除此之外，豆类(lei)和薯类(lei)保(bao)持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠(kao)国内粮食(shi)生产体系来实现(xian)的，这是保(bao)障粮食(shi)安全的根基。二是粮食(shi)储(chu)备调控体系，既有中央储(chu)备，也(ye)有地方储(chu)备，以应对突发事件、维护市场稳定为重点。这套体系经历(li)了(le)历(li)史的考验，包括2008年南方冰雪灾害(hai)、汶川(chuan)大地震，以及近年来的全球粮食(shi)危机、新冠疫情冲击，这套储(chu)备调控体系成功应对了(le)粮食(shi)安全风险挑战。三是全球农产品(pin)供应链，有效利用国际农产品(pin)市场和农业资源。国际市场的有效利用弥补了(le)国内农业资源不足，2023年我国农产品(pin)进(jin)口总额2340多亿美元，如果这些农产品(pin)在(zai)国内生产，可能(neng)需要近14亿亩种(zhong)植面(mian)积。我国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的复种(zhong)指数(shu)，整体种(zhong)植面(mian)积约25.7亿亩，用来保(bao)障7亿吨粮食(shi)以及蔬菜、水果等农产品(pin)的生产，那么缺(que)口部分就通过进(jin)口来解(jie)决。

国内粮食(shi)综合生产能(neng)力、粮食(shi)储(chu)备调控体系和全球农产品(pin)供应链，构成了(le)“三位一体”的粮食(shi)安全保(bao)障机制，保(bao)障每个人都能(neng)够吃(chi)饱饭(fan)、吃(chi)好饭(fan)，确保(bao)中国人的饭(fan)碗牢牢端在(zai)自己手中。

主持人：我国粮食(shi)产量连续多年保(bao)持在(zai)高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食(shi)产能(neng)提升行动方案，在(zai)这样(yang)的背景下，粮食(shi)供需为什么还有缺(que)口？

程(cheng)国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝(jue)对安全，那这个缺(que)口在(zai)哪里呢？大豆。这就是为什么每年要通过国际市场进(jin)口近1亿吨大豆，因为蛋(dan)白饲料原(yuan)料没有那么多耕地来种(zhong)。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保(bao)证了(le)玉米基本自给，就没有办法保(bao)证大豆的供给。

从国家粮食(shi)安全形势(shi)来看，现(xian)在(zai)正处于历(li)史上最好的时期，但也(ye)不能(neng)回避农业供给体系存在(zai)结构性短板。立足人多地少的基本国情，我们在(zai)部分产品(pin)上没有办法实现(xian)自给，只能(neng)通过国际市场来解(jie)决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国际农产品(pin)市场和农业资源。

主持人：相(xiang)较以往，2024年粮食(shi)进(jin)口同比下降，是什么原(yuan)因？这是否意味(wei)着我国粮食(shi)供给体系正在(zai)发生变化？

程(cheng)国强：应该说，供给体系有一些变化，但是不大。三大主粮能(neng)够实现(xian)基本自给，而且(qie)通过实施藏粮于地战略，能(neng)确保(bao)口粮绝(jue)对安全，但是在(zai)供给体系中，大豆的短板依然(ran)存在(zai)。我们实施了(le)大豆行动计划，通过在(zai)东北开展轮作试点、在(zai)南方稳粮扩油，扩大油料作物的种(zhong)植面(mian)积，使大豆产量恢复性增长，近几年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生改变。

进(jin)口减少是因为前几年进(jin)口太多，并不是需求减少，也(ye)不是国内供给增加。当前全球粮价下行，我国粮价低迷，农民(min)种(zhong)粮很难挣钱，部分产品(pin)进(jin)口对国内市场的影(ying)响值得关注。如果每年粮食(shi)进(jin)口能(neng)够控制在(zai)1.5亿吨以内，对国内市场的影(ying)响会稍小一些，但是肉类(lei)、大豆的进(jin)口不可回避。

守住耕地这个粮食(shi)生产命根子

主持人：谈到粮食(shi)问题，有一个词被反复提及，那就是“耕地红线(xian)”。目前划定的18亿亩耕地红线(xian)，是出于什么考虑？

程(cheng)国强：18亿亩耕地红线(xian)在(zai)2006年首次提出，当时根据对粮食(shi)供求趋势(shi)的判断(duan)，结合人口增长趋势(shi)、食(shi)物消费结构等多方面(mian)因素，测算大概需要6亿吨粮食(shi)产量才能(neng)保(bao)证基本供给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种(zhong)指数(shu)，对应每年农作物种(zhong)植面(mian)积为24亿亩，按照粮食(shi)单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的技术(shu)水平、粮食(shi)单产水平，耕地不能(neng)少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快推进(jin)，各地发展经济需要大量土地，占用耕地现(xian)象普遍，造成耕地每年减少1000万亩左(zuo)右。按照这个趋势(shi)，18亿亩耕地红线(xian)很快就会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线(xian)，实行耕地保(bao)护党政同责(ze)，也(ye)是保(bao)障粮食(shi)种(zhong)植面(mian)积的需要。

主持人：随着土地流转和工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个现(xian)象？

程(cheng)国强：一个国家进(jin)入工业化中期阶段，随着工业化、城镇化的推进(jin)，对土地的需求增加不可避免。同时，随着人口老龄(ling)化程(cheng)度加深，以及农民(min)工向非农部门转移，农业方面(mian)也(ye)出现(xian)了(le)重大变化，大量工商资本、新型经营主体开始进(jin)入农业领域，基于其本身的需求，要保(bao)证投资不亏本可能(neng)不能(neng)只做(zuo)农业，由(you)此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主要有三方面(mian)因素。一是由(you)于人口增长，加上工业化、城镇化持续推进(jin)，对土地有刚性需求。二是农业比较效益(yi)低，经营主体要通过“非农化”拿回成本、获得利润。三是随着农民(min)工转移就业，农村土地流转过程(cheng)中可能(neng)产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治(zhi)理难度有多大？

程(cheng)国强：近年来，中央和地方在(zai)抓耕地“非农化”“非粮化”治(zhi)理方面(mian)采取了(le)很多措施，取得显著成效。但这是一个非常复杂的问题，首先，经济利益(yi)削弱种(zhong)粮积极性，农业经营、种(zhong)粮的比较效益(yi)低是导(dao)致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地种(zhong)植经济作物后，整治(zhi)难度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，产生了(le)很多值得反思(si)的问题。再(zai)次，在(zai)协(xie)同监管上存在(zai)短板和不足，没有形成系统有效的监管机制。

加强整治(zhi)需严格耕地占补平衡管理并落(luo)实相(xiang)关土地制度改革要求。制度建设方面(mian)，要加强耕地保(bao)护制度建设，全面(mian)落(luo)实监管主体责(ze)任，实行耕地保(bao)护党政同责(ze)。“非粮化”的一个重要原(yuan)因是种(zhong)粮比较效益(yi)低，要采取综合措施，让农民(min)种(zhong)粮能(neng)挣钱、能(neng)得利。要深挖科(ke)技潜力，不管是加强土地整治(zhi)还是提高种(zhong)粮收(shou)益(yi)，归根到底靠(kao)科(ke)技节本增效，通过提高单产、降低成本保(bao)障农民(min)种(zhong)粮收(shou)益(yi)，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程(cheng)国强：在(zai)工业化、城镇化推进(jin)过程(cheng)中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡。过去出现(xian)了(le)一些偏差，比如，把好地占了(le)，补的是差地，这叫“狸猫(mao)换太子”。中央经济工作会议提出“严格耕地占补平衡管理”，应该说要求更(geng)高了(le)、措施更(geng)严了(le)，通过提高占地成本、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可能(neng)不占好地。

具体怎么操作？一是明确耕地占补平衡原(yuan)则，坚持“以补定占”，数(shu)量与(yu)质量并重，不能(neng)像过去一样(yang)占好地、补差地，这是原(yuan)则性问题。二是进(jin)一步拓宽并补充耕地来源，尤其是开展退化耕地的治(zhi)理，推进(jin)耕地后备资源开发。三是加强耕地保(bao)护与(yu)监管，严格落(luo)实耕地保(bao)护制度，加强耕地占补平衡责(ze)任考核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进(jin)高标准农田(tian)建设，实施耕地质量保(bao)护与(yu)提升行动。五是完善占补平衡落(luo)实机制，改进(jin)占补平衡落(luo)实方式，明确各级政府的责(ze)任和义务，确保(bao)可操作、能(neng)执行。

主持人：确立18亿亩耕地红线(xian)后，我国农业资源开发模(mo)式进(jin)行了(le)怎样(yang)的调整？

程(cheng)国强：农业资源开发主要有三个方面(mian)。一是对撂荒(huang)地进(jin)行综合利用，包括对流转过程(cheng)中无人耕种(zhong)的土地，通过综合治(zhi)理来加强利用。二是改革耕地占补平衡制度，将非农建设以及造林、种(zhong)树、种(zhong)果等各类(lei)占用耕地行为纳入耕地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保(bao)省域内耕地总量实现(xian)动态平衡。三是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面(mian)向整个国土资源开发农业资源，综合利用改造盐碱地等，创新开发模(mo)式。

农业科(ke)技创新要补上短板弱项

主持人：2024年中央农村工作会议提到“强化农业科(ke)技和装备支撑”，我国农业科(ke)技创新水平如何？

程(cheng)国强：从世界范(fan)围看，我国农业科(ke)技创新水平已迈入第一方阵，取得了(le)显著进(jin)展和突破。全国农业科(ke)技进(jin)步贡献率已达63.2%，较2012年的54.5%提高了(le)近9个百分点。农作物良种(zhong)覆盖(gai)率近年达到96%，对粮食(shi)增产的贡献率达45%。种(zhong)业创新方面(mian)，小麦、玉米等都有创新品(pin)种(zhong)，特别是玉米生物育种(zhong)产业化快速发展。农机装备水平提升，我国农作物耕种(zhong)收(shou)综合机械化率超过73%，小麦基本实现(xian)全程(cheng)机械化，玉米、水稻的耕种(zhong)收(shou)机械化率在(zai)80%以上，还有大宗(zong)经济作物、设施农业、农产品(pin)初加工等领域，机械化水平也(ye)大幅提高。农业生产从主要依靠(kao)人力畜力向依靠(kao)机械动力转变，为提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率发挥了(le)非常重要的作用。

主持人：有数(shu)据显示，我国每年有6000项至7000项农业科(ke)技成果面(mian)世，但成果转化率只有30%至40%，也(ye)就是说，农业科(ke)技成果的转化率较低，您怎么看？

程(cheng)国强：确实，农业科(ke)技创新在(zai)取得重要成就的同时，也(ye)还存在(zai)很多短板和弱项，你说的这个问题就非常突出。

首先，科(ke)研成果与(yu)产业需求不匹配。高校(xiao)科(ke)研院所对农业科(ke)技创新的评价指标过于注重理论期刊、学术(shu)成果数(shu)量，很多成果不是为了(le)满足产业需要、现(xian)实需要，更(geng)多是为了(le)发论文，怎样(yang)改变这个指挥棒是重要的科(ke)技体制改革课题。另外，很多科(ke)学研究缺(que)乏市场导(dao)向，有些成果具有较高的创新价值与(yu)技术(shu)含(han)量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益(yi)，还缺(que)乏必要的转化机制，产学研用一体的链条没有建立起来。

其次，缺(que)乏有转化实力的主体。我国农业企(qi)业规模(mo)较小，盈(ying)利能(neng)力还比较弱，对战略性、长期投资缺(que)乏规划和意愿。当然(ran)，农业科(ke)技成果转化确实周期长、风险高，让很多企(qi)业望而却(que)步。所以，需要吸引社会资本、金融机构进(jin)入，目前科(ke)技金融机制创新相(xiang)对来讲还比较滞后。

再(zai)次，推广(guang)体系不够完善。最需要技术(shu)的是基层，而基层技术(shu)力量相(xiang)对薄弱。目前农业科(ke)技推广(guang)主要依靠(kao)政府主导(dao)，缺(que)乏市场化运(yun)作就难以满足多样(yang)化需求，怎样(yang)处理好政府与(yu)市场的关系，是完善科(ke)技创新体系、推广(guang)体系、转化体系要突破的一个重大课题。

确保(bao)农民(min)种(zhong)粮增产增收(shou)

主持人：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关注，就是“谁来种(zhong)粮”？为什么反复强调健全种(zhong)粮农民(min)收(shou)益(yi)保(bao)障机制？

程(cheng)国强：随着农村人口老龄(ling)化，同时大规模(mo)农业转移人口进(jin)入城市，“谁来种(zhong)粮”的问题一直是个重大课题。这也(ye)是为什么反复强调要推进(jin)农业经营体制机制创新、培育新型农业经营主体。

从种(zhong)粮的角度来看，由(you)于农业是自然(ran)再(zai)生产和经济再(zai)生产交织的产业，既面(mian)临市场风险，种(zhong)的粮食(shi)能(neng)不能(neng)卖出去、卖个好价格没有办法把握(wo)，同时受自然(ran)风险影(ying)响非常大，种(zhong)粮农民(min)困难比较多、压力很大。反复强调要健全种(zhong)粮农民(min)收(shou)益(yi)保(bao)障机制，就是要让农民(min)种(zhong)粮不亏本、有钱挣，这样(yang)才能(neng)有效提高和保(bao)护他们种(zhong)粮的积极性。

现(xian)在(zai)的问题是，种(zhong)粮确实很难挣钱。首先，种(zhong)粮成本持续上涨。相(xiang)较2004年，粮食(shi)生产成本增长了(le)1.4倍左(zuo)右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨速度远远高于价格上涨。其次，现(xian)有政策为保(bao)护农民(min)种(zhong)粮积极性发挥了(le)重要作用，但还有较大提升空间。比如，有地的农户(hu)通过“一卡通”都能(neng)拿到农业补贴，而不是根据种(zhong)粮实际情况进(jin)行补贴，导(dao)致补贴政策效能(neng)不高；保(bao)险政策方面(mian)，主要是完全成本保(bao)险和种(zhong)植收(shou)入保(bao)险，在(zai)操作机制上还有较大完善空间。再(zai)次，仍需探索(suo)适合我国国情的增收(shou)机制。农民(min)种(zhong)粮后怎么让粮食(shi)增值？一些新型农业经营主体的探索(suo)值得借鉴。我们在(zai)江西调研发现(xian)，除了(le)生产环节，新型农业经营主体还通过烘干、收(shou)储(chu)、物流、加工环节延伸粮食(shi)产业链，尽管也(ye)帮农户(hu)托管土地，但是不担心亏本，因为粮食(shi)收(shou)上来以后，通过加工销售可以实现(xian)大幅度增值，从而弥补上游的损失。所以，健全种(zhong)粮农民(min)收(shou)益(yi)保(bao)障机制，除了(le)强化政策保(bao)障，还要构建完整的粮食(shi)产业链，真正让农民(min)种(zhong)粮增收(shou)。

“纵横结合”构建利益(yi)补偿机制

主持人：我国粮食(shi)生产布(bu)局是如何确定的？

程(cheng)国强：基于我国农业资源条件，粮食(shi)生产形成了(le)几大区(qu)域。一个是粮食(shi)主产区(qu)，全国共有13个主产区(qu)，过去粮食(shi)生产相(xiang)对比较均衡，现(xian)在(zai)近80%的粮食(shi)在(zai)主产区(qu)生产。一个是产销平衡区(qu)，粮食(shi)既不调出也(ye)不调进(jin)，产量和销量相(xiang)对平衡。还有一个是粮食(shi)主销区(qu)，粮食(shi)产量和需求存在(zai)缺(que)口。从目前粮食(shi)生产布(bu)局来看，逐(zhu)步向粮食(shi)主产区(qu)集中，由(you)此带来的问题是，如果不能(neng)实现(xian)粮食(shi)均衡生产，意味(wei)着粮食(shi)主产区(qu)的压力和负担会越(yue)来越(yue)重，过去所说的“高产穷县”“粮食(shi)大县、经济弱县”的趋势(shi)会越(yue)来越(yue)显著，进(jin)而影(ying)响地方经济发展。

产销平衡区(qu)、主销区(qu)的产能(neng)逐(zhu)步下降，不利于国家粮食(shi)安全保(bao)障。所以，要坚持粮食(shi)安全党政同责(ze)，在(zai)支持主产区(qu)抓好粮食(shi)生产的同时，也(ye)要求产销平衡区(qu)、主销区(qu)抓好粮食(shi)安全、粮食(shi)生产。

主持人：粮食(shi)主产区(qu)提供了(le)全国超70%的粮食(shi)，但经济发展普遍落(luo)后于主销区(qu)，主要原(yuan)因是什么？

程(cheng)国强：总的来讲，主产区(qu)为保(bao)障国家粮食(shi)安全作出了(le)巨大贡献，但也(ye)产生了(le)一些溢出效应。一方面(mian)，按照全国主体功能(neng)区(qu)规划，粮食(shi)主产区(qu)作为提供农产品(pin)的主体功能(neng)区(qu)，属(shu)于限制开发区(qu)域，严格限制进(jin)行大规模(mo)的工业化生产和城镇化建设，严禁违规占用耕地从事非农建设，这在(zai)客(ke)观上限制了(le)城镇化扩张(zhang)。另一方面(mian)，由(you)于种(zhong)粮比较效益(yi)低，付出了(le)较多发展经济的机会成本。而且(qie)，由(you)于对粮食(shi)产量有要求，高标准农田(tian)建设等需要进(jin)行相(xiang)应的资金配套，主产区(qu)要动用财力来推动农业基础(chu)设施建设，别的发展机会就少一些。而非主产区(qu)可以有更(geng)多机会发展二三产业，经济发达，财政富裕，主产区(qu)与(yu)其的差距会进(jin)一步拉大。

主持人：这种(zhong)情况下，如何有效调动粮食(shi)主产区(qu)重农抓粮积极性？

程(cheng)国强：中央采取了(le)很多措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为主的纵向补偿机制，对保(bao)护和提高主产区(qu)重农抓粮积极性发挥了(le)重要作用。但是随着经济发展，仅靠(kao)纵向补偿不能(neng)满足需求，还要调动非主产区(qu)的积极性，因此提出建立省际横向利益(yi)补偿机制，也(ye)就是主销区(qu)对主产区(qu)进(jin)行必要的利益(yi)补偿。

2024年中央农村工作会议提出，启动实施中央统筹下的粮食(shi)产销区(qu)省际横向利益(yi)补偿。也(ye)就是说，除了(le)纵向利益(yi)补偿机制，横向利益(yi)补偿机制也(ye)要尽快建立。在(zai)这个过程(cheng)中，应把握(wo)几个重点：怎样(yang)确定补贴额度，主销区(qu)究竟要拿多少钱来补偿主产区(qu)；采取怎样(yang)的方式补偿；主产区(qu)有多大规模(mo)的资金需求要通过横向补偿，补偿的标准是多少；等等。在(zai)政策实施过程(cheng)中，要做(zuo)好顶层设计，特别是要在(zai)实际操作中把这些关键问题解(jie)决好。 （主持人 经济日报记者 谢 慧 来源：经济日报）