二是土地市场化改革稳步推进。农村土地制度改革稳妥有序(xu)推进，试点集体经营性(xing)建设用地入市流转，构(gou)建城(cheng)乡统一的建设用地市场，盘活(huo)农村闲置农房和宅基地，赋予农民(min)更加充分(fen)的财产权益。自(zi)然资源部数据显(xian)示，2023年，全国350个县（市、区、旗）共试点完成农村集体经营性(xing)建设用地入市719宗，成交金额185.2亿元。

三是农业农村优先发(fa)展(zhan)投入保(bao)障机制持续(xu)完善。中(zhong)央预算内投资、地方政府专项债(zhai)券支持力度不断(duan)加大，土地出让收入用于农业农村的比例稳步提高。2012年至2023年，国家财政用于农林水事(shi)务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农贷款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现代流通体系逐步健全。县域商业体系加快建立，乡村物流网络、数字化建设水平稳步提升，截至2023年末，累计建成1200多个县级(ji)公共寄递配送中(zhong)心、28.9万个村级(ji)寄递物流综(zong)合服(fu)务站、19万个村邮站。2023年，全国农村网络零售额达(da)2.5万亿元，农产品网络零售额5870.3亿元。

五是产业融合发(fa)展(zhan)水平进一步提升。城(cheng)乡产业布局优化、优势互补、关联紧密，打造了一批产业融合发(fa)展(zhan)平台，截至目(mu)前，各地建设优势特色产业集群220个、国家现代农业产业园(yuan)350个。2023年，农产品加工转化率达(da)74%，农产品加工产值与农业总产值的比值为2.59∶1。随着产业链延伸、价值链提升、农业功(gong)能拓展(zhan)，农业与文化、旅游、康养等产业加快融合，休闲农业、农村电(dian)商等新产业、新业态、新模式层出不穷，一二三产业融合呈现新局面。

我国城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)成效显(xian)著，但仍面临农村资源要素激活(huo)不充分(fen)、公共资源配置不均衡等问题。具体来看，城(cheng)乡人口(kou)双向有序(xu)流动机制尚(shang)不健全，居住证制度与基本公共服(fu)务挂钩机制还不顺畅(chang)，户籍人口(kou)城(cheng)镇化率低于常住人口(kou)城(cheng)镇化率；城(cheng)乡二元土地制度破解难，不能有效满(man)足城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)的土地需求；农村金融市场发(fa)育较为滞后，融资难、融资贵(gui)等问题依然存在；闲置宅基地、废弃的集体公益性(xing)建设用地转变为集体经营性(xing)建设用地入市仍存在一些堵点和难点，农村集体资产配置效率有待提升。

如何统筹推动城(cheng)乡融合向更大规(gui)模、更深层次、更高水平迈进，是新发(fa)展(zhan)阶段(duan)亟待解决的一个重(zhong)大课题。城(cheng)乡融合通过要素自(zi)由流动优化资源配置，进而实现分(fen)工分(fen)业和城(cheng)乡经济(ji)社会协调发(fa)展(zhan)，其(qi)核心在于通过创新体制机制，从根本上破除城(cheng)乡分(fen)割的体制弊端，既打开城(cheng)门，也(ye)开放乡村，建立统一的商品市场与要素市场，高效配置劳动、资本、土地和技(ji)术等要素，促进城(cheng)乡要素从单向流动转向平等交换、双向自(zi)由流动。

首先，健全农业转移人口(kou)市民(min)化配套政策措施。推动财政转移支付与农业转移人口(kou)市民(min)化挂钩，完善中(zhong)央财政农业转移人口(kou)市民(min)化奖励资金制度，鼓励人口(kou)净流入省份建立健全省对下农业转移人口(kou)市民(min)化奖励机制；完善奖补政策，建立省、市级(ji)财政资金对吸纳落户人数较多县（市、区）的投资补助机制，加大预算内投资支持力度；在县域内按(an)照常住人口(kou)规(gui)模统筹公共资源配置，合理调整人口(kou)流入流出地区教师、医生等编制定(ding)额和基本公共服(fu)务设施布局。

其(qi)次，进一步深化户籍制度改革。剥离户籍的附加福利，让户籍真正回归人口(kou)登记管(guan)理功(gong)能。持续(xu)拓宽(kuan)农业转移人口(kou)在城(cheng)市落户通道，提升城(cheng)市开放度、包容性(xing)；城(cheng)市落户政策要对租购房者同等对待，允许租房常住人口(kou)在公共户口(kou)落户；探索(suo)实施农民(min)居住地登记备(bei)案制度，不改变户口(kou)性(xing)质，不影响农村权益，消除其(qi)进城(cheng)的后顾之忧。

再次，持续(xu)深化农村土地制度改革。完善承包地“三权分(fen)置”制度，探索(suo)承包权依法自(zi)愿有偿退出机制，强化对土地经营权的赋能和平等保(bao)护(hu)；加强探索(suo)宅基地自(zi)愿有偿退出机制，考虑允许依法取得的宅基地在较大范围内向符合条件的农村集体经济(ji)组织成员家庭转让；完善农村集体建设用地制度，运用市场机制盘活(huo)乡村存量土地和低效用地。

最后，建立社会资本投资农业农村规(gui)范引导机制。明确社会资本作为农业农村发(fa)展(zhan)的协助者、参与者的基本定(ding)位，为资本下乡提供基础设施、融资、用地、人才聘用等配套政策支持，引导其(qi)投向短板(ban)弱项和关键环节；建立城(cheng)乡统一的产权流转交易市场，健全产权价值评估、交易流转机制，推动产权顺畅(chang)流转，促进要素融合发(fa)展(zhan)。

发(fa)挥县域独特优势汇(hui)聚强大动能

城(cheng)乡融合，重(zhong)点在县域。在城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)进程中(zhong)，县域发(fa)挥了怎样(yang)的龙(long)头带(dai)动作用？

刘合光（中(zhong)国农业科学(xue)院农业经济(ji)与发(fa)展(zhan)研究所研究员）：党的十八(ba)大以来，我国城(cheng)乡差距逐步缩小(xiao)，城(cheng)乡融合程度不断(duan)加深。城(cheng)乡发(fa)展(zhan)进入新阶段(duan)，县域作为重(zhong)大突破口(kou)，成为推动城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)的重(zhong)要支撑。

为什么(me)说“城(cheng)乡融合，重(zhong)点在县域”？

首先，县域在城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)中(zhong)占(zhan)据重(zhong)要位置。县域是推进城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)的腹地，我国县域国土面积占(zhan)全国90%左(zuo)右，人口(kou)比重(zhong)超50%，在县域实现城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)，涉及空间(jian)广、人口(kou)多。县域作为国民(min)经济(ji)的基本单元，是城(cheng)乡资源要素流动和配置的枢纽，县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重(zhong)要一环，搞活(huo)县域经济(ji)，将有效促进城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)。

其(qi)次，县域是推进城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)的低成本区域。物体总是沿着阻(zu)力最小(xiao)的路径前进，社会发(fa)展(zhan)同样(yang)沿着阻(zu)力最小(xiao)的路径进发(fa)。从经济(ji)实力看，大中(zhong)城(cheng)市具有吸纳农业人口(kou)的潜力，但是农民(min)落户大中(zhong)城(cheng)市成本较高，而县域可以较低成本吸纳农民(min)并提供有效公共产品供给，在推进城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)过程中(zhong)具有较好的经济(ji)性(xing)。

再次，县域为城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)提供了关键的文化场域。在县域生活(huo)的广大人民(min)群众具有强大的文化认(ren)同和紧密的情感链接，县域是他们浸润其(qi)中(zhong)的家园(yuan)。以县域为切入点，可以充分(fen)发(fa)挥文化传承优势，在文化融合协同中(zhong)坚持城(cheng)乡一体，更好推进城(cheng)乡经济(ji)社会融合发(fa)展(zhan)。

在城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)进程中(zhong)，县域的龙(long)头带(dai)动作用体现在以下方面。

一是优化资源配置。通过实施“千万工程”，浙江省累计吸引超过3000亿元社会资本投入乡村，带(dai)动近百万农民(min)就业。浙江经验充分(fen)证明，县域成为城(cheng)市资源向乡村辐射的前沿阵地。作为传统劳务输出大省的湖北，面对县（市）人口(kou)流动出现转折性(xing)变化，在返乡人口(kou)多于外(wai)出务工人口(kou)、县城(cheng)人口(kou)快速增加的情况下，推动就地城(cheng)镇化，开展(zhan)城(cheng)镇和产业“双集中(zhong)”试点，形成了“人口(kou)集中(zhong)、产业集聚、功(gong)能集成、要素集约”的发(fa)展(zhan)态势，资源配置进一步优化，有力促进了城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)。

二是统筹基础设施建设与公共服(fu)务供给。浙江省推动“千万工程”持续(xu)深化，在城(cheng)乡基础设施建设方面有新突破，农村等级(ji)公路比例达(da)100%，率先基本实现城(cheng)乡同质饮水，5G网络实现重(zhong)点行政村全覆盖。湖北省嘉鱼县在扩大公共服(fu)务供给方面表现突出，该县精(jing)准掌(zhang)握群众返乡进城(cheng)意愿和需求，制定(ding)出台17项综(zong)合性(xing)民(min)生政策，优化服(fu)务供给，对标(biao)地级(ji)市标(biao)准，推进紧密型教联体、医共体、养联体，让农村群众享受到大城(cheng)市品质的公共服(fu)务。

三是统筹城(cheng)乡基层治理。以县域为突破口(kou)推进城(cheng)乡治理一体化，便于构(gou)建区域联动、上下协同、全面覆盖、精(jing)细管(guan)理的共建共治共享的城(cheng)乡基层治理格局。以浙江省嘉兴市为例，该市深入推进数字化基层治理，以一块智慧大屏让消防、安防等数据信息实时展(zhan)现，同时建立“立方众治”平台，矛盾(dun)处理、小(xiao)区管(guan)理、垃圾分(fen)类等都纳入平台，并融合多元主(zhu)体实现共治共享，有效提高了社区治理的精(jing)准性(xing)。

四是夯实产业基础支撑。城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)，产业是支撑。湖北省积极发(fa)展(zhan)县域富民(min)产业，着力做好“土特产”文章、发(fa)展(zhan)精(jing)深加工、促进农旅融合，持续(xu)强化农业品牌培育，围绕重(zhong)点农业产业链出台了“虾十条”“米九条”“茶(cha)十条”等优势产业政策，目(mu)前全省85个涉农县市区均有1个至2个主(zhu)推区域品牌，为城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)夯实了产业基础支撑。

推动县域在城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)中(zhong)释放更强大动能，一方面，要引入增量主(zhu)体、注(zhu)入合作发(fa)展(zhan)的新生力量。可考虑把东(dong)西(xi)部合作经验创新性(xing)运用于统筹推进县域城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)；采取“千校兴镇”“万企兴万村”“科技(ji)小(xiao)院”等方式，把有实力的科技(ji)主(zhu)体和教育主(zhu)体引入县域；以建立“强村公司”和“强镇公司”的方式，激活(huo)县域沉睡的资源和资产。另一方面，要加强规(gui)划布局。科学(xue)预判城(cheng)乡人口(kou)变动趋势、尊重(zhong)城(cheng)乡经济(ji)社会发(fa)展(zhan)规(gui)律，提高规(gui)划的科学(xue)性(xing)和全局协同性(xing)，通盘考虑土地利用、产业发(fa)展(zhan)、居民(min)点建设等任务；坚持城(cheng)乡一体，提升村庄(zhuang)规(gui)划编制和城(cheng)镇建设规(gui)划的协调性(xing)；统筹规(gui)划和优化城(cheng)乡产业发(fa)展(zhan)、基础设施和公共服(fu)务布局。此外(wai)，需进一步完善体制机制，为县域城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)赋能。构(gou)建开放创新的发(fa)展(zhan)机制，通过开发(fa)新要素、推进要素优化组合、强化体制机制改革，为城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)增活(huo)力、添动力；构(gou)建合作共赢(ying)的发(fa)展(zhan)机制，在教育、医疗卫生、养老保(bao)障等方面推动形成城(cheng)乡发(fa)展(zhan)共同体；构(gou)建绿色协调的发(fa)展(zhan)机制，以资源节约、环境(jing)友好的方式推进城(cheng)乡建设，拓宽(kuan)城(cheng)乡发(fa)展(zhan)空间(jian)，塑造要素有序(xu)自(zi)由流动、基本公共服(fu)务均等化、资源环境(jing)可承载的城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)新格局。

持续(xu)释放融合发(fa)展(zhan)试验区示范效应

2019年，国家发(fa)展(zhan)改革委(wei)等部门确定(ding)11个国家城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)试验区，各试验区深入探索(suo)、先行先试，形成了哪些可推广的典型经验？

高鸣（农业农村部农村经济(ji)研究中(zhong)心研究员）：国家城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)试验区先行先试，主(zhu)要聚焦于建立城(cheng)乡有序(xu)流动的人口(kou)迁徙制度、搭(da)建城(cheng)乡产业协同发(fa)展(zhan)平台、健全农民(min)持续(xu)增收体制机制等11项重(zhong)点任务，积极探索(suo)具有可复制、可推广价值的典型经验。近年来，各试验区围绕重(zhong)点任务，坚持农业农村优先发(fa)展(zhan)，守正创新、先立后破，深入探索(suo)城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)体制机制改革，取得显(xian)著成效，改革试验区的示范带(dai)动效应得到充分(fen)释放。

试验区内人口(kou)流动更加合理有序(xu)，土地、资金、技(ji)术等要素在城(cheng)乡之间(jian)双向自(zi)由流动的制度性(xing)通道基本打通，经济(ji)增速保(bao)持在较快区间(jian)，资源利用效率、要素配置效率持续(xu)提升。试验区内城(cheng)乡产业发(fa)展(zhan)更加协同、农民(min)持续(xu)增收的体制机制不断(duan)优化，城(cheng)乡居民(min)之间(jian)收入、生活(huo)水平差距逐步缩小(xiao)，为促进农民(min)农村共同富裕提供了重(zhong)要支撑。

党的二十届三中(zhong)全会和2024年中(zhong)央经济(ji)工作会议对城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)作出重(zhong)要部署，凸显(xian)了重(zhong)塑城(cheng)乡关系的重(zhong)要性(xing)、紧迫性(xing)。总结推广国家城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)试验区的典型经验，有利于在更大范围内释放改革效应，为构(gou)建城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)新格局提供支撑。

一是聚焦人才、土地、资金等要素，不断(duan)健全有利于城(cheng)乡要素双向流动和平等交换的体制机制。消弭城(cheng)乡之间(jian)的要素流动限制，是建设全国统一大市场、构(gou)建新发(fa)展(zhan)格局的重(zhong)要内容。各试验区充分(fen)发(fa)挥经济(ji)体制改革的牵引作用，不断(duan)破除妨碍城(cheng)乡要素合理配置的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，努力在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇(hui)聚的良性(xing)循环。河南省许昌市大力推行科技(ji)副乡（镇）长(chang)制度，累计选派超过150名(ming)专家人才到基层服(fu)务，促进科技(ji)成果转化服(fu)务加速下沉农村；制定(ding)农村集体经营性(xing)建设用地入市实施办法，2020年以来累计入市交易农村集体经营性(xing)建设用地共21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元。实践证明，重(zhong)塑新型城(cheng)乡关系，需持续(xu)打通城(cheng)乡要素双向流动和平等交换的制度性(xing)通道，不断(duan)形成有利于乡村发(fa)展(zhan)的健全的要素市场。

二是推动特色产业加速集聚，持续(xu)完善有利于乡村经济(ji)多元化发(fa)展(zhan)的体制机制。产业振兴是乡村振兴的重(zhong)中(zhong)之重(zhong)，产业融合是推动城(cheng)乡融合的重(zhong)要举措。各试验区依托当地资源禀赋和特色优势，聚焦“土特产”，搭(da)建城(cheng)乡产业协同发(fa)展(zhan)平台，培育新产业新业态，提升价值链、完善利益链，做大做强特色产业取得明显(xian)成效。重(zhong)庆市大力培育“一主(zhu)两辅”乡村生态特色产业，着力开展(zhan)品牌建设并推进集聚发(fa)展(zhan)，累计建设国家优势特色产业集群9个、现代农业产业园(yuan)12个、农业产业强镇39个，全市生态特色产业综(zong)合产值达(da)5200亿元。实践证明，产业是发(fa)展(zhan)的根基，走城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)之路，需充分(fen)挖掘(jue)地方特色、强化产业协同、健全利益联动机制，以城(cheng)乡产业协同发(fa)展(zhan)引领乡村经济(ji)多元化发(fa)展(zhan)。

三是促进城(cheng)乡基础设施一体化发(fa)展(zhan)、基本公共服(fu)务均等化供给，深入探索(suo)有利于公共资源高效合理配置的体制机制。各试验区坚持把公共基础设施建设的重(zhong)点放在乡村，开展(zhan)城(cheng)乡基础设施统一规(gui)划建设和管(guan)护(hu)；推动公共服(fu)务、社会事(shi)业向农村延伸覆盖，推进城(cheng)乡基本公共服(fu)务实现标(biao)准统一和提升。江西(xi)省鹰潭市统筹推进城(cheng)乡基础设施布局，全面构(gou)建城(cheng)乡供水、污水处理、公路交通、电(dian)商物流、垃圾处理“五张网”；通过整乡或整村组建物业中(zhong)心、聘请物业公司等方式，为农民(min)提供卫生保(bao)洁、农机租赁、农具停放、水电(dian)安装等优质便捷的服(fu)务，实现“物业进乡村”全覆盖。实践证明，推动城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)见实效，需聚焦基础设施和公共服(fu)务等农民(min)群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓好办成一批重(zhong)点实事(shi)，着力提高其(qi)获(huo)得感、幸福感、安全感。

四是拓宽(kuan)增收致富渠道，加快形成有利于农民(min)收入持续(xu)增长(chang)的体制机制。各试验区不断(duan)强化现代农民(min)职业技(ji)能培训，完善农民(min)工输出地与输入地的劳务对接机制，确保(bao)农民(min)工与城(cheng)镇职工享有平等的就业权利，深化农村集体产权制度改革，多措并举促进农民(min)增收致富。江苏宁锡常接合片区以推动高质量充分(fen)就业提高工资性(xing)收入、以支持多元化创业提高经营性(xing)收入、以完善强农惠(hui)农富农支持制度提高转移性(xing)收入、以深化产权制度改革提高财产性(xing)收入，2023年试验片区内5区（市）的农民(min)收入均值达(da)37884元，比2019年提高35.57%，是全国城(cheng)乡收入差距最小(xiao)的地区之一。实践证明，构(gou)建城(cheng)乡融合发(fa)展(zhan)新格局，要坚持以人民(min)为中(zhong)心的发(fa)展(zhan)思想，实现好、维(wei)护(hu)好、发(fa)展(zhan)好广大农民(min)群众的根本利益，千方百计拓宽(kuan)农民(min)增收致富渠道，促进农民(min)农村共同富裕。 （来源：经济(ji)日报）