二是土地市(shi)场化改革稳(wen)步推进。农村(cun)土地制度改革稳(wen)妥有序推进，试点(dian)集体经营性建设用地入市(shi)流转，构建城(cheng)乡统一的建设用地市(shi)场，盘活(huo)农村(cun)闲置农房和宅基地，赋予农民更加(jia)充分的财产权益。自然(ran)资(zi)源部数据显示，2023年，全(quan)国350个县（市(shi)、区、旗(qi)）共试点(dian)完成农村(cun)集体经营性建设用地入市(shi)719宗，成交金额185.2亿元。

三是农业农村(cun)优先发展投(tou)入保(bao)障机制持续完善。中央(yang)预(yu)算(suan)内投(tou)资(zi)、地方政府专项债券支(zhi)持力度不断加(jia)大(da)，土地出让收入用于农业农村(cun)的比例稳(wen)步提高。2012年至2023年，国家财政用于农林(lin)水事务的支(zhi)出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全(quan)国涉农贷款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现代流通体系逐步健全(quan)。县域商业体系加(jia)快建立，乡村(cun)物流网络、数字化建设水平(ping)稳(wen)步提升，截(jie)至2023年末，累计建成1200多个县级公共寄递配送中心、28.9万个村(cun)级寄递物流综合服务站、19万个村(cun)邮站。2023年，全(quan)国农村(cun)网络零售额达2.5万亿元，农产品网络零售额5870.3亿元。

五(wu)是产业融合发展水平(ping)进一步提升。城(cheng)乡产业布局(ju)优化、优势互补、关联紧密，打造了一批产业融合发展平(ping)台，截(jie)至目前(qian)，各地建设优势特色产业集群220个、国家现代农业产业园350个。2023年，农产品加(jia)工(gong)转化率达74%，农产品加(jia)工(gong)产值(zhi)与农业总产值(zhi)的比值(zhi)为2.59∶1。随着产业链延伸、价值(zhi)链提升、农业功能拓(tuo)展，农业与文化、旅游、康养等产业加(jia)快融合，休闲农业、农村(cun)电商等新产业、新业态、新模式层出不穷，一二三产业融合呈现新局(ju)面。

我(wo)国城(cheng)乡融合发展成效显著(zhu)，但仍面临农村(cun)资(zi)源要素激活(huo)不充分、公共资(zi)源配置不均衡等问(wen)题(ti)。具(ju)体来(lai)看，城(cheng)乡人口双向有序流动机制尚不健全(quan)，居(ju)住证制度与基本公共服务挂钩机制还不顺畅，户籍人口城(cheng)镇化率低于常住人口城(cheng)镇化率；城(cheng)乡二元土地制度破(po)解难，不能有效满(man)足(zu)城(cheng)乡融合发展的土地需求；农村(cun)金融市(shi)场发育较为滞后，融资(zi)难、融资(zi)贵等问(wen)题(ti)依然(ran)存(cun)在；闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市(shi)仍存(cun)在一些堵点(dian)和难点(dian)，农村(cun)集体资(zi)产配置效率有待提升。

如何统筹推动城(cheng)乡融合向更大(da)规(gui)模、更深层次、更高水平(ping)迈进，是新发展阶段亟(ji)待解决的一个重(zhong)大(da)课题(ti)。城(cheng)乡融合通过要素自由流动优化资(zi)源配置，进而实现分工(gong)分业和城(cheng)乡经济社会协(xie)调发展，其核心在于通过创新体制机制，从根本上破(po)除城(cheng)乡分割的体制弊端，既(ji)打开城(cheng)门，也(ye)开放乡村(cun)，建立统一的商品市(shi)场与要素市(shi)场，高效配置劳动、资(zi)本、土地和技术(shu)等要素，促进城(cheng)乡要素从单向流动转向平(ping)等交换、双向自由流动。

首先，健全(quan)农业转移人口市(shi)民化配套政策措施。推动财政转移支(zhi)付与农业转移人口市(shi)民化挂钩，完善中央(yang)财政农业转移人口市(shi)民化奖励资(zi)金制度，鼓励人口净流入省份建立健全(quan)省对下农业转移人口市(shi)民化奖励机制；完善奖补政策，建立省、市(shi)级财政资(zi)金对吸纳落户人数较多县（市(shi)、区）的投(tou)资(zi)补助机制，加(jia)大(da)预(yu)算(suan)内投(tou)资(zi)支(zhi)持力度；在县域内按照常住人口规(gui)模统筹公共资(zi)源配置，合理调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局(ju)。

其次，进一步深化户籍制度改革。剥离(li)户籍的附加(jia)福(fu)利，让户籍真正回归人口登记管理功能。持续拓(tuo)宽农业转移人口在城(cheng)市(shi)落户通道，提升城(cheng)市(shi)开放度、包容(rong)性；城(cheng)市(shi)落户政策要对租(zu)购房者同等对待，允许租(zu)房常住人口在公共户口落户；探索实施农民居(ju)住地登记备案制度，不改变户口性质(zhi)，不影响农村(cun)权益，消除其进城(cheng)的后顾之忧。

再次，持续深化农村(cun)土地制度改革。完善承(cheng)包地“三权分置”制度，探索承(cheng)包权依法自愿(yuan)有偿退出机制，强化对土地经营权的赋能和平(ping)等保(bao)护(hu)；加(jia)强探索宅基地自愿(yuan)有偿退出机制，考虑允许依法取得的宅基地在较大(da)范围内向符合条件的农村(cun)集体经济组织成员(yuan)家庭转让；完善农村(cun)集体建设用地制度，运用市(shi)场机制盘活(huo)乡村(cun)存(cun)量土地和低效用地。

最后，建立社会资(zi)本投(tou)资(zi)农业农村(cun)规(gui)范引导机制。明确社会资(zi)本作为农业农村(cun)发展的协(xie)助者、参与者的基本定位，为资(zi)本下乡提供基础设施、融资(zi)、用地、人才聘用等配套政策支(zhi)持，引导其投(tou)向短板(ban)弱(ruo)项和关键环(huan)节；建立城(cheng)乡统一的产权流转交易市(shi)场，健全(quan)产权价值(zhi)评估、交易流转机制，推动产权顺畅流转，促进要素融合发展。

发挥县域独特优势汇聚强大(da)动能

城(cheng)乡融合，重(zhong)点(dian)在县域。在城(cheng)乡融合发展进程中，县域发挥了怎样的龙(long)头带动作用？

刘合光（中国农业科学院(yuan)农业经济与发展研究所研究员(yuan)）：党的十八大(da)以来(lai)，我(wo)国城(cheng)乡差距逐步缩小，城(cheng)乡融合程度不断加(jia)深。城(cheng)乡发展进入新阶段，县域作为重(zhong)大(da)突破(po)口，成为推动城(cheng)乡融合发展的重(zhong)要支(zhi)撑。

为什么说“城(cheng)乡融合，重(zhong)点(dian)在县域”？

首先，县域在城(cheng)乡融合发展中占据重(zhong)要位置。县域是推进城(cheng)乡融合发展的腹地，我(wo)国县域国土面积占全(quan)国90%左右，人口比重(zhong)超50%，在县域实现城(cheng)乡融合发展，涉及(ji)空间广(guang)、人口多。县域作为国民经济的基本单元，是城(cheng)乡资(zi)源要素流动和配置的枢纽(niu)，县域治(zhi)理是推进国家治(zhi)理体系和治(zhi)理能力现代化的重(zhong)要一环(huan)，搞活(huo)县域经济，将有效促进城(cheng)乡融合发展。

其次，县域是推进城(cheng)乡融合发展的低成本区域。物体总是沿着阻力最小的路径前(qian)进，社会发展同样沿着阻力最小的路径进发。从经济实力看，大(da)中城(cheng)市(shi)具(ju)有吸纳农业人口的潜力，但是农民落户大(da)中城(cheng)市(shi)成本较高，而县域可以较低成本吸纳农民并(bing)提供有效公共产品供给(gei)，在推进城(cheng)乡融合发展过程中具(ju)有较好的经济性。

再次，县域为城(cheng)乡融合发展提供了关键的文化场域。在县域生活(huo)的广(guang)大(da)人民群众具(ju)有强大(da)的文化认同和紧密的情感链接(jie)，县域是他(ta)们浸润其中的家园。以县域为切入点(dian)，可以充分发挥文化传承(cheng)优势，在文化融合协(xie)同中坚(jian)持城(cheng)乡一体，更好推进城(cheng)乡经济社会融合发展。

在城(cheng)乡融合发展进程中，县域的龙(long)头带动作用体现在以下方面。

一是优化资(zi)源配置。通过实施“千万工(gong)程”，浙(zhe)江省累计吸引超过3000亿元社会资(zi)本投(tou)入乡村(cun)，带动近百万农民就业。浙(zhe)江经验充分证明，县域成为城(cheng)市(shi)资(zi)源向乡村(cun)辐(fu)射的前(qian)沿阵地。作为传统劳务输出大(da)省的湖北，面对县（市(shi)）人口流动出现转折性变化，在返乡人口多于外出务工(gong)人口、县城(cheng)人口快速增加(jia)的情况下，推动就地城(cheng)镇化，开展城(cheng)镇和产业“双集中”试点(dian)，形(xing)成了“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的发展态势，资(zi)源配置进一步优化，有力促进了城(cheng)乡融合发展。

二是统筹基础设施建设与公共服务供给(gei)。浙(zhe)江省推动“千万工(gong)程”持续深化，在城(cheng)乡基础设施建设方面有新突破(po)，农村(cun)等级公路比例达100%，率先基本实现城(cheng)乡同质(zhi)饮水，5G网络实现重(zhong)点(dian)行政村(cun)全(quan)覆盖。湖北省嘉鱼县在扩大(da)公共服务供给(gei)方面表现突出，该(gai)县精准掌握群众返乡进城(cheng)意愿(yuan)和需求，制定出台17项综合性民生政策，优化服务供给(gei)，对标地级市(shi)标准，推进紧密型(xing)教联体、医共体、养联体，让农村(cun)群众享受(shou)到大(da)城(cheng)市(shi)品质(zhi)的公共服务。

三是统筹城(cheng)乡基层治(zhi)理。以县域为突破(po)口推进城(cheng)乡治(zhi)理一体化，便(bian)于构建区域联动、上下协(xie)同、全(quan)面覆盖、精细管理的共建共治(zhi)共享的城(cheng)乡基层治(zhi)理格局(ju)。以浙(zhe)江省嘉兴市(shi)为例，该(gai)市(shi)深入推进数字化基层治(zhi)理，以一块(kuai)智(zhi)慧大(da)屏让消防、安防等数据信息实时展现，同时建立“立方众治(zhi)”平(ping)台，矛盾处理、小区管理、垃圾分类等都(dou)纳入平(ping)台，并(bing)融合多元主体实现共治(zhi)共享，有效提高了社区治(zhi)理的精准性。

四是夯实产业基础支(zhi)撑。城(cheng)乡融合发展，产业是支(zhi)撑。湖北省积极发展县域富(fu)民产业，着力做好“土特产”文章(zhang)、发展精深加(jia)工(gong)、促进农旅融合，持续强化农业品牌培育，围绕重(zhong)点(dian)农业产业链出台了“虾十条”“米九条”“茶十条”等优势产业政策，目前(qian)全(quan)省85个涉农县市(shi)区均有1个至2个主推区域品牌，为城(cheng)乡融合发展夯实了产业基础支(zhi)撑。

推动县域在城(cheng)乡融合发展中释放更强大(da)动能，一方面，要引入增量主体、注(zhu)入合作发展的新生力量。可考虑把东西部合作经验创新性运用于统筹推进县域城(cheng)乡融合发展；采取“千校(xiao)兴镇”“万企兴万村(cun)”“科技小院(yuan)”等方式，把有实力的科技主体和教育主体引入县域；以建立“强村(cun)公司”和“强镇公司”的方式，激活(huo)县域沉睡(shui)的资(zi)源和资(zi)产。另(ling)一方面，要加(jia)强规(gui)划布局(ju)。科学预(yu)判城(cheng)乡人口变动趋势、尊重(zhong)城(cheng)乡经济社会发展规(gui)律，提高规(gui)划的科学性和全(quan)局(ju)协(xie)同性，通盘考虑土地利用、产业发展、居(ju)民点(dian)建设等任(ren)务；坚(jian)持城(cheng)乡一体，提升村(cun)庄(zhuang)规(gui)划编制和城(cheng)镇建设规(gui)划的协(xie)调性；统筹规(gui)划和优化城(cheng)乡产业发展、基础设施和公共服务布局(ju)。此(ci)外，需进一步完善体制机制，为县域城(cheng)乡融合发展赋能。构建开放创新的发展机制，通过开发新要素、推进要素优化组合、强化体制机制改革，为城(cheng)乡融合发展增活(huo)力、添动力；构建合作共赢的发展机制，在教育、医疗卫生、养老(lao)保(bao)障等方面推动形(xing)成城(cheng)乡发展共同体；构建绿色协(xie)调的发展机制，以资(zi)源节约、环(huan)境(jing)友好的方式推进城(cheng)乡建设，拓(tuo)宽城(cheng)乡发展空间，塑造要素有序自由流动、基本公共服务均等化、资(zi)源环(huan)境(jing)可承(cheng)载的城(cheng)乡融合发展新格局(ju)。

持续释放融合发展试验区示范效应

2019年，国家发展改革委等部门确定11个国家城(cheng)乡融合发展试验区，各试验区深入探索、先行先试，形(xing)成了哪些可推广(guang)的典型(xing)经验？

高鸣（农业农村(cun)部农村(cun)经济研究中心研究员(yuan)）：国家城(cheng)乡融合发展试验区先行先试，主要聚焦于建立城(cheng)乡有序流动的人口迁徙制度、搭建城(cheng)乡产业协(xie)同发展平(ping)台、健全(quan)农民持续增收体制机制等11项重(zhong)点(dian)任(ren)务，积极探索具(ju)有可复制、可推广(guang)价值(zhi)的典型(xing)经验。近年来(lai)，各试验区围绕重(zhong)点(dian)任(ren)务，坚(jian)持农业农村(cun)优先发展，守正创新、先立后破(po)，深入探索城(cheng)乡融合发展体制机制改革，取得显著(zhu)成效，改革试验区的示范带动效应得到充分释放。

试验区内人口流动更加(jia)合理有序，土地、资(zi)金、技术(shu)等要素在城(cheng)乡之间双向自由流动的制度性通道基本打通，经济增速保(bao)持在较快区间，资(zi)源利用效率、要素配置效率持续提升。试验区内城(cheng)乡产业发展更加(jia)协(xie)同、农民持续增收的体制机制不断优化，城(cheng)乡居(ju)民之间收入、生活(huo)水平(ping)差距逐步缩小，为促进农民农村(cun)共同富(fu)裕提供了重(zhong)要支(zhi)撑。

党的二十届三中全(quan)会和2024年中央(yang)经济工(gong)作会议对城(cheng)乡融合发展作出重(zhong)要部署，凸显了重(zhong)塑城(cheng)乡关系的重(zhong)要性、紧迫性。总结推广(guang)国家城(cheng)乡融合发展试验区的典型(xing)经验，有利于在更大(da)范围内释放改革效应，为构建城(cheng)乡融合发展新格局(ju)提供支(zhi)撑。

一是聚焦人才、土地、资(zi)金等要素，不断健全(quan)有利于城(cheng)乡要素双向流动和平(ping)等交换的体制机制。消弭城(cheng)乡之间的要素流动限制，是建设全(quan)国统一大(da)市(shi)场、构建新发展格局(ju)的重(zhong)要内容(rong)。各试验区充分发挥经济体制改革的牵引作用，不断破(po)除妨碍城(cheng)乡要素合理配置的体制机制壁(bi)垒，促进各类要素更多向乡村(cun)流动，努(nu)力在乡村(cun)形(xing)成人才、土地、资(zi)金、产业、信息汇聚的良性循环(huan)。河南省许昌市(shi)大(da)力推行科技副乡（镇）长制度，累计选派超过150名专家人才到基层服务，促进科技成果转化服务加(jia)速下沉农村(cun)；制定农村(cun)集体经营性建设用地入市(shi)实施办法，2020年以来(lai)累计入市(shi)交易农村(cun)集体经营性建设用地共21宗、789.22亩(mu)，成交金额3.89亿元。实践证明，重(zhong)塑新型(xing)城(cheng)乡关系，需持续打通城(cheng)乡要素双向流动和平(ping)等交换的制度性通道，不断形(xing)成有利于乡村(cun)发展的健全(quan)的要素市(shi)场。

二是推动特色产业加(jia)速集聚，持续完善有利于乡村(cun)经济多元化发展的体制机制。产业振兴是乡村(cun)振兴的重(zhong)中之重(zhong)，产业融合是推动城(cheng)乡融合的重(zhong)要举措。各试验区依托当地资(zi)源禀赋和特色优势，聚焦“土特产”，搭建城(cheng)乡产业协(xie)同发展平(ping)台，培育新产业新业态，提升价值(zhi)链、完善利益链，做大(da)做强特色产业取得明显成效。重(zhong)庆市(shi)大(da)力培育“一主两辅”乡村(cun)生态特色产业，着力开展品牌建设并(bing)推进集聚发展，累计建设国家优势特色产业集群9个、现代农业产业园12个、农业产业强镇39个，全(quan)市(shi)生态特色产业综合产值(zhi)达5200亿元。实践证明，产业是发展的根基，走城(cheng)乡融合发展之路，需充分挖掘(jue)地方特色、强化产业协(xie)同、健全(quan)利益联动机制，以城(cheng)乡产业协(xie)同发展引领(ling)乡村(cun)经济多元化发展。

三是促进城(cheng)乡基础设施一体化发展、基本公共服务均等化供给(gei)，深入探索有利于公共资(zi)源高效合理配置的体制机制。各试验区坚(jian)持把公共基础设施建设的重(zhong)点(dian)放在乡村(cun)，开展城(cheng)乡基础设施统一规(gui)划建设和管护(hu)；推动公共服务、社会事业向农村(cun)延伸覆盖，推进城(cheng)乡基本公共服务实现标准统一和提升。江西省鹰潭市(shi)统筹推进城(cheng)乡基础设施布局(ju)，全(quan)面构建城(cheng)乡供水、污水处理、公路交通、电商物流、垃圾处理“五(wu)张网”；通过整乡或整村(cun)组建物业中心、聘请物业公司等方式，为农民提供卫生保(bao)洁、农机租(zu)赁、农具(ju)停放、水电安装等优质(zhi)便(bian)捷(jie)的服务，实现“物业进乡村(cun)”全(quan)覆盖。实践证明，推动城(cheng)乡融合发展见实效，需聚焦基础设施和公共服务等农民群众最关心、最直接(jie)、最现实的利益问(wen)题(ti)，抓好办成一批重(zhong)点(dian)实事，着力提高其获得感、幸福(fu)感、安全(quan)感。

四是拓(tuo)宽增收致富(fu)渠道，加(jia)快形(xing)成有利于农民收入持续增长的体制机制。各试验区不断强化现代农民职业技能培训(xun)，完善农民工(gong)输出地与输入地的劳务对接(jie)机制，确保(bao)农民工(gong)与城(cheng)镇职工(gong)享有平(ping)等的就业权利，深化农村(cun)集体产权制度改革，多措并(bing)举促进农民增收致富(fu)。江苏宁锡常接(jie)合片区以推动高质(zhi)量充分就业提高工(gong)资(zi)性收入、以支(zhi)持多元化创业提高经营性收入、以完善强农惠农富(fu)农支(zhi)持制度提高转移性收入、以深化产权制度改革提高财产性收入，2023年试验片区内5区（市(shi)）的农民收入均值(zhi)达37884元，比2019年提高35.57%，是全(quan)国城(cheng)乡收入差距最小的地区之一。实践证明，构建城(cheng)乡融合发展新格局(ju)，要坚(jian)持以人民为中心的发展思想，实现好、维(wei)护(hu)好、发展好广(guang)大(da)农民群众的根本利益，千方百计拓(tuo)宽农民增收致富(fu)渠道，促进农民农村(cun)共同富(fu)裕。 （来(lai)源：经济日报）