中国社科院农村发(fa)展研究所党委书记杜志雄。受访(fang)者供图

新京报：当前(qian)农村深化改革(ge)有哪些必要性？

高鸣：就(jiu)全面推进乡村振兴而言，深化农村改革(ge)具有三方面现实价值。首先改革(ge)是夯实农业基础的(de)关(guan)键路径，通过推动土地制(zhi)度创(chuang)新，打破传统农业用地的(de)局(ju)限性，为农业科技进步创(chuang)造基础条件，为新型农业经营主体营造良好的(de)发(fa)展环境(jing)。其次，深化改革(ge)是全面推进乡村振兴的(de)必然要求，通过改革(ge)，促进城乡之(zhi)间资源的(de)双(shuang)向流动，这有助于突破长期存在的(de)城乡二元结构壁垒，并通过制(zhi)度创(chuang)新，激活(huo)乡村振兴的(de)关(guan)键要素，推动了医(yi)疗、教(jiao)育、交通等领(ling)域的(de)政(zheng)策(ce)调整和资源投入。最后，改革(ge)也是实现共同富裕的(de)现实需要，通过优化生产关(guan)系、促进土地制(zhi)度创(chuang)新、提(ti)升农民收入和生活(huo)质量，既符合(he)历史经验，也是现实需求。

改革(ge)经验：“稳”与“进”如何保持平衡？

新京报：中国的(de)改革(ge)开放从乡村开始，和以往相比(bi)，今天的(de)深化改革(ge)有何特点？

杜志雄：农村改革(ge)是一项(xiang)涉及广泛(fan)利益的(de)复杂系统工程，必须有效把握改革(ge)时序和发(fa)展节奏(zou)，在“稳”与“进”之(zhi)间保持动态平衡。既要敢于突破常(chang)规，发(fa)扬创(chuang)新精神，积极探(tan)索新的(de)农村发(fa)展模式和体制(zhi)机制(zhi)，又要密切(qie)防范改革(ge)过程中可能出现的(de)社会风险。所以，坚持稳中求进，是改革(ge)工作(zuo)总基调。当然，在深化农村改革(ge)过程中，因地制(zhi)宜始终是宝(bao)贵且成熟的(de)经验之(zhi)一。改革(ge)政(zheng)策(ce)需要符合(he)当地实际情况，杜绝(jue)“一刀切(qie)”等不切(qie)实际的(de)做(zuo)法(fa)。

新京报：“十四(si)五”时期改革(ge)中，有哪些经验需要继承和发(fa)扬？

杜志雄：“十四(si)五”期间，农村改革(ge)始终以国家顶层设计(ji)为引领(ling)，在国家现代(dai)化进程中统筹农业农村发(fa)展。改革(ge)不仅突破了粮食生产的(de)传统框架，还坚持全局(ju)性谋(mou)划和系统集成，强调与其他领(ling)域改革(ge)的(de)协同配合(he)，特别是在处理城乡关(guan)系上，注重通过强化政(zheng)策(ce)协同联动，实现顶层设计(ji)与基层探(tan)索的(de)良性互动，避免(mian)政(zheng)策(ce)执行(xing)中的(de)矛盾(dun)冲突或交叉重复。

人口变化：新型城镇化如何结合(he)乡村振兴？

新京报：新型城镇化中，有哪些需要注意的(de)问题？

杜志雄：首先是建设用地等公共服(fu)务资源错配问题，由于建设用地指标与人口流动方向不匹配，导致人口流入地区的(de)发(fa)展空间受限，经济和人口承载力不足。农村地区的(de)公共服(fu)务规划与资金使用权力集中。人口流出地区的(de)闲置土地无法(fa)得到有效利用，缺乏(fa)合(he)理的(de)复耕和减量规划机制(zhi)。第二，进城落户农民的(de)土地权益保障(zhang)问题。进城落户农民的(de)土地权益保障(zhang)可能面临各(ge)种纠纷，主要表现为权利划分不明、流转与退出机制(zhi)混同等问题。第三，发(fa)展要素和各(ge)类服(fu)务有效向农村流动问题。我国城乡资源的(de)平等流通尚未完全畅通，尤其是“人、地、钱”三大基本要素从乡村净流出困境(jing)尚未得到有效破解(jie)，优质资源向乡村流动仍面临多重制(zhi)度性障(zhang)碍。

新京报：未来的(de)改革(ge)中，如何克服(fu)这些问题？

高鸣：第一，完善农业转移人口市民化机制(zhi)。采用更加灵活(huo)的(de)用地指标配置，增(zeng)加人口流入地区的(de)土地和公共服(fu)务供给(gei)。优化农村地区的(de)公共服(fu)务规划和资金使用。对于人口流出地区，要合(he)理利用闲置建设用地，通过复耕和减量规划，推动闲置土地资源的(de)有效再(zai)利用。第二，保障(zhang)进城落户农民合(he)法(fa)的(de)土地权益。明确进城落户农民的(de)土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。建立健全权利结构和运行(xing)机制(zhi)，解(jie)决土地流转与退出过程中的(de)矛盾(dun)和纠纷。同时探(tan)索建立自愿有偿(chang)退出机制(zhi)。第三，推动城乡要素双(shuang)向流动。完善制(zhi)度设计(ji)，引导城市资金、技术、管理、人才等资源要素向农村地区有效流动。同时，通过调整政(zheng)策(ce)引导，盘(pan)活(huo)农村闲置土地等“沉睡资产”，逐步打破“人、地、钱”三要素乡村净外流的(de)局(ju)面，深入推进城乡融合(he)发(fa)展。

农业农村部研究中心研究员高鸣。受访(fang)者供图

土地延包：如何保障(zhang)土地承包关(guan)系的(de)稳定？

新京报：中央一号文件也明确提(ti)出了土地延包的(de)原则与方法(fa)。在此前(qian)的(de)整省试点中，是否发(fa)现了一些需要注意的(de)问题？

高鸣：首先是土地承包关(guan)系的(de)稳定性问题，农村土地承包关(guan)系是农村基本经营制(zhi)度的(de)核心内(nei)容，但随着土地承包期接近到期，如何确保农民的(de)土地承包权益不受侵害成为一大挑战。其次是新型农业经营主体发(fa)展的(de)不均衡问题，部分地区的(de)农业经营主体，由于组织(zhi)化和科技化水平较低(di)，无法(fa)有效采纳先进技术，生产效率(lu)仍然偏低(di)。第三，农业社会化服(fu)务有效供给(gei)能力不足，当前(qian)的(de)农业社会化服(fu)务，尚未形成统一高效的(de)网络体系，服(fu)务覆盖面不足，尤其在偏远地区，农民很难获得便捷的(de)服(fu)务支持。

新京报：未来的(de)土地延包中，有哪些重要的(de)任务？

杜志雄：稳定农村土地承包关(guan)系是第一个基础，未来仍要坚持土地承包关(guan)系“长久(jiu)不变”的(de)方针，有序推进第二轮土地承包到期后再(zai)延长30年的(de)试点工作(zuo)。同时，也要加快构建现代(dai)农业经营体系，持续推动家庭农场(chang)、农民专业合(he)作(zuo)社等新型农业经营主体发(fa)展，政(zheng)府应加大政(zheng)策(ce)支持力度，缓解(jie)融资、技术和市场(chang)对接等问题。第三，健全便捷高效的(de)农业社会化服(fu)务体系，充分发(fa)挥农民专业合(he)作(zuo)社等新型农业经营主体的(de)引领(ling)作(zuo)用，支持专业化农事服(fu)务组织(zhi)发(fa)展，优化基础设施和服(fu)务布局(ju)，推动农业社会化服(fu)务高质量发(fa)展。

制(zhi)度改革(ge)：怎样提(ti)升资源利用效率(lu)？

新京报：在稳定承包关(guan)系的(de)同时，国家也一直推动土地等乡村资源的(de)盘(pan)活(huo)，当前(qian)有哪些风险值得注意？

高鸣：构建统一的(de)农村土地权利体系，是缓解(jie)当前(qian)不同类型土地权利安排割裂、市场(chang)配置效率(lu)低(di)下等矛盾(dun)的(de)关(guan)键，也是推动土地制(zhi)度改革(ge)和提(ti)升市场(chang)化水平的(de)重要方向。在过去的(de)实践中，确实发(fa)现了一些问题。比(bi)如农地流转市场(chang)存在定价机制(zhi)不健全的(de)现象，高价、低(di)价甚至无偿(chang)流转并存，严(yan)重阻碍了农地市场(chang)的(de)规范运转。再(zai)如宅基地制(zhi)度改革(ge)中的(de)收费标准不合(he)理问题，部分地区宅基地有偿(chang)使用收费标准存在随意性大、起征(zheng)点不一致、一刀切(qie)，影响政(zheng)策(ce)的(de)执行(xing)效果和改革(ge)的(de)公平性。还有集体经营性建设用地入市改革(ge)中的(de)限制(zhi)问题，入市的(de)存量土地范围较窄，制(zhi)约了土地资源的(de)高效利用和市场(chang)活(huo)力的(de)充分释放，阻碍了集体土地市场(chang)化配置进程，影响了农村集体经济的(de)发(fa)展潜(qian)力。

新京报：既要稳定土地关(guan)系，又要盘(pan)活(huo)乡村资源，未来如何实现两(liang)者的(de)平衡？

杜志雄：深化农村土地制(zhi)度改革(ge)，必须坚持需求导向和问题导向，不断凝聚改革(ge)和发(fa)展共识，为耕作(zuo)者提(ti)供稳定的(de)土地使用和投资预期。第一，健全土地流转价格(ge)形成机制(zhi)，加强实践探(tan)索并总结成功经验，合(he)理设定土地流转的(de)价格(ge)区间，建立健全科学合(he)理的(de)定价机制(zhi)，还要完善土地流转费用的(de)最高限价熔断机制(zhi)。在此过程中，既要落实好二十届三中全会决定关(guan)于“保障(zhang)进城落户农民合(he)法(fa)土地权益，依法(fa)维护进城落户农民的(de)土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权……”也要深入谋(mou)划市民化了的(de)农民在乡村的(de)承包地如何得到高效合(he)理利用问题。第二，稳慎推进农村宅基地尤其是附着其上的(de)闲置农房有效利用制(zhi)度改革(ge)，探(tan)索农户合(he)法(fa)拥(yong)有的(de)住房通过出租(zu)、入股(gu)、合(he)作(zuo)等方式盘(pan)活(huo)利用的(de)有效模式，依法(fa)保障(zhang)进城落户农民的(de)宅基地使用权，探(tan)索建立依法(fa)有偿(chang)自愿有偿(chang)退出机制(zhi)。第三，优化农村集体经营性建设用地制(zhi)度改革(ge)，尽快制(zhi)定和出台配套的(de)法(fa)律(lu)法(fa)规和实施细则，明确农村集体经营性建设用地入市的(de)程序、权利保障(zhang)及收益分配等工作(zuo)机制(zhi)。

方法(fa)目的(de)：深化改革(ge)的(de)底线是什么？

新京报：深化改革(ge)中，有哪些事情是必须要避免(mian)的(de)？

杜志雄：如果说未来的(de)深化改革(ge)有底线，那就(jiu)是“四(si)个不能”，不能把农村土地集体所有制(zhi)改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。怎样才能做(zuo)到这一点？我觉得必须紧(jin)紧(jin)围绕中国式现代(dai)化和农业强国建设的(de)总体目标，找准战略定位和主攻(gong)方向。首先要坚持农村土地集体所有制(zhi)不动摇(yao)，确保耕者有其田(tian)的(de)永久(jiu)性制(zhi)度保障(zhang)。第二要进一步优化农民与土地的(de)关(guan)系，推动土地承包经营制(zhi)度的(de)进一步完善，规范土地流转机制(zhi)，赋予农民更加充分的(de)自主权、建立更加完善的(de)收益保障(zhang)机制(zhi)。第三要着力解(jie)放和提(ti)升农业生产力，推动新质生产力发(fa)展。强化科技创(chuang)新与农村改革(ge)的(de)统筹协同，促进先进农业技术、数字化管理和智能化设备的(de)推广应用，实现农业机械(xie)化和信息化的(de)转型升级(ji)。

新京报：在具体实施中，有哪些可操作(zuo)的(de)方法(fa)？

杜志雄：农村改革(ge)是一个综合(he)工程，要按照系统性、整体性和协同性改革(ge)原则来全面推进。要坚持整体推进和重点突破相统一，农村经济、社会和文化等领(ling)域的(de)改革(ge)不能仅局(ju)限于某一方面，需要全方位、多领(ling)域统筹协调，而一些领(ling)域长期累积的(de)深层次问题往往成为制(zhi)约改革(ge)进程的(de)重要“瓶颈”，具有突出的(de)现实紧(jin)迫性和复杂性，迫切(qie)需要通过重点突破来发(fa)挥改革(ge)的(de)牵引作(zuo)用。农民既是改革(ge)的(de)受益者也是改革(ge)的(de)主体。要始终尊重和坚持农民的(de)主体地位，充分发(fa)挥人民群众在改革(ge)中的(de)主体作(zuo)用，保障(zhang)农民在土地、资源分配和产业发(fa)展中的(de)切(qie)身利益，赋予农民更多的(de)改革(ge)自主权，提(ti)升其在参与改革(ge)过程中的(de)获得感与积极性。

高鸣：全面深化农村改革(ge)，还应探(tan)索建立健全深化农村改革(ge)的(de)有效约束与激励(li)机制(zhi)，如加大对农业农村发(fa)展的(de)政(zheng)策(ce)倾斜(xie)力度，拓宽新型农业经营主体的(de)成长空间，加快先进农业技术的(de)推广和应用，要不断健全科学的(de)考核评价体系和规范开展问责，有效纠正和防范政(zheng)策(ce)执行(xing)中的(de)懈怠(dai)等不当行(xing)为，确保各(ge)项(xiang)改革(ge)措施能够有效贯彻落实等。

新京报记者 周怀宗

编辑 张树婧 校对 李立军