主持人：我国几次重要会议都提到了粮食价(jia)格。在您看(kan)来，2024年国际粮食市(shi)场(chang)大幅波动是受什么因素影响(xiang)？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总(zong)体平衡。根据价(jia)格变化的机理，价(jia)格主要受供需影响(xiang)，如果生产大于需求，那就(jiu)意味着整个粮价(jia)处于相对(dui)平稳状态。但实际上近20年来，全球范围内已(yi)经出现三次粮价(jia)大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价(jia)主要受供需影响(xiang)，但并不是由供需决定的。全球粮价(jia)自2022年达到顶峰(feng)后，一直处于下(xia)降通道(dao)，由于地缘政治冲突、全球经济不景气，国际粮食市(shi)场(chang)出现波动。

这反映了在全球粮食安(an)全格局中，决定粮食安(an)全形势的，除了供需基本面等(deng)传统因素，还有很多非传统因素，包括(kuo)地缘政治冲突、气候变化、宏(hong)观经济形势等(deng)，特别是部分发展中国家农(nong)业生产能力不足，需要通过进口弥补缺(que)口，全球粮食生产和贸(mao)易(yi)高度集中在少数国家，这些国家政策的变化会影响(xiang)粮食价(jia)格，使全球粮食安(an)全面临更加复杂的挑战。

“三位(wei)一体”保障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市(shi)场(chang)，再来看(kan)我国粮食保障情况。我国主要粮食品(pin)种(zhong)有哪几大类(lei)？生产和进口情况如何？

程国强：我国粮食主要有三类(lei)品(pin)种(zhong)。一是谷物，比如大米、小麦(mai)、玉米、高粱、大麦(mai)等(deng)，每年产量大概6.4亿吨。二(er)是豆类(lei)，比如大豆、绿豆、黑豆等(deng)，每年产量大概2300万吨。三是薯类(lei)，比如马铃(ling)薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前(qian)粮食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近平总(zong)书记高度重视粮食安(an)全，提出新粮食安(an)全观，确保谷物基本自给、口粮绝对(dui)安(an)全。保障粮食供需基本平衡，还有一些饲料(liao)粮需要通过国际市(shi)场(chang)来解决。我国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除了榨油之(zhi)外，大豆最重要的用途是作为蛋白(bai)饲料(liao)原料(liao)，我们养殖所需的饲料(liao)中有10%至15%的蛋白(bai)含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其中一部分就(jiu)是小麦(mai)。主要从品(pin)种(zhong)调剂的角度来考(kao)虑，比如，从澳大利亚进口软质小麦(mai)、从加拿大进口强筋小麦(mai)，都是做糕点所需要的原料(liao)，而国内生产的主要是中筋小麦(mai)，所以每年约有1000万吨小麦(mai)进口。还有部分大米进口，在进口配(pei)额管(guan)理范围内调节(jie)，因此每年进口规模不大。

从国家粮食安(an)全保障体系来看(kan)，我们基本构建了“三位(wei)一体”保障机制。一是粮食综合生产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对(dui)安(an)全为核心(xin)。2024

年我国粮食总(zong)产量迈上7亿吨台(tai)阶(jie)，最主要的贡献是小麦(mai)、水稻和玉米三大品(pin)种(zhong)，目前(qian)整体产销平衡，自给率(lu)在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满足饲料(liao)粮需求。除此之(zhi)外，豆类(lei)和薯类(lei)保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依(yi)靠国内粮食生产体系来实现的，这是保障粮食安(an)全的根基。二(er)是粮食储备(bei)调控体系，既有中央储备(bei)，也有地方储备(bei)，以应对(dui)突发事(shi)件(jian)、维护(hu)市(shi)场(chang)稳定为重点。这套体系经历了历史(shi)的考(kao)验，包括(kuo)2008年南方冰雪灾害、汶川大地震，以及近年来的全球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储备(bei)调控体系成功应对(dui)了粮食安(an)全风(feng)险挑战。三是全球农(nong)产品(pin)供应链，有效利用国际农(nong)产品(pin)市(shi)场(chang)和农(nong)业资(zi)源(yuan)。国际市(shi)场(chang)的有效利用弥补了国内农(nong)业资(zi)源(yuan)不足，2023年我国农(nong)产品(pin)进口总(zong)额2340多亿美元，如果这些农(nong)产品(pin)在国内生产，可(ke)能需要近14亿亩种(zhong)植面积(ji)。我国目前(qian)有19.29亿亩耕地，按照1.33的复种(zhong)指数，整体种(zhong)植面积(ji)约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等(deng)农(nong)产品(pin)的生产，那么缺(que)口部分就(jiu)通过进口来解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储备(bei)调控体系和全球农(nong)产品(pin)供应链，构成了“三位(wei)一体”的粮食安(an)全保障机制，保障每个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

主持人：我国粮食产量连续多年保持在高平台(tai)上，2024年又出台(tai)新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案，在这样的背景下(xia)，粮食供需为什么还有缺(que)口？

程国强：我国小麦(mai)、水稻、玉米基本自给，口粮绝对(dui)安(an)全，那这个缺(que)口在哪里呢？大豆。这就(jiu)是为什么每年要通过国际市(shi)场(chang)进口近1亿吨大豆，因为蛋白(bai)饲料(liao)原料(liao)没有那么多耕地来种(zhong)。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给，就(jiu)没有办法保证大豆的供给。

从国家粮食安(an)全形势来看(kan)，现在正处于历史(shi)上最好的时期，但也不能回(hui)避农(nong)业供给体系存(cun)在结构性短(duan)板。立足人多地少的基本国情，我们在部分产品(pin)上没有办法实现自给，只能通过国际市(shi)场(chang)来解决。所以，要推(tui)动农(nong)业对(dui)外开放，有效利用好国际农(nong)产品(pin)市(shi)场(chang)和农(nong)业资(zi)源(yuan)。

主持人：相较以往，2024年粮食进口同比下(xia)降，是什么原因？这是否意味着我国粮食供给体系正在发生变化？

程国强：应该说，供给体系有一些变化，但是不大。三大主粮能够实现基本自给，而且通过实施藏粮于地战略，能确保口粮绝对(dui)安(an)全，但是在供给体系中，大豆的短(duan)板依(yi)然存(cun)在。我们实施了大豆行动计(ji)划，通过在东北开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料(liao)作物的种(zhong)植面积(ji)，使大豆产量恢复性增长，近几年产量超(chao)过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生改变。

进口减少是因为前(qian)几年进口太多，并不是需求减少，也不是国内供给增加。当前(qian)全球粮价(jia)下(xia)行，我国粮价(jia)低迷，农(nong)民种(zhong)粮很难(nan)挣钱，部分产品(pin)进口对(dui)国内市(shi)场(chang)的影响(xiang)值得关注(zhu)。如果每年粮食进口能够控制在1.5亿吨以内，对(dui)国内市(shi)场(chang)的影响(xiang)会稍小一些，但是肉类(lei)、大豆的进口不可(ke)回(hui)避。

守住耕地这个粮食生产命根子

主持人：谈到粮食问题，有一个词被反复提及，那就(jiu)是“耕地红线”。目前(qian)划定的18亿亩耕地红线，是出于什么考(kao)虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年首次提出，当时根据对(dui)粮食供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食物消费结构等(deng)多方面因素，测(ce)算大概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供给，对(dui)应的就(jiu)是18亿亩耕地，考(kao)虑到1.33的复种(zhong)指数，对(dui)应每年农(nong)作物种(zhong)植面积(ji)为24亿亩，按照粮食单产计(ji)算，正好可(ke)以达到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快推(tui)进，各地发展经济需要大量土地，占用耕地现象普遍(bian)，造成耕地每年减少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就(jiu)会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护(hu)党政同责，也是保障粮食种(zhong)植面积(ji)的需要。

主持人：随着土地流(liu)转和工商资(zi)本下(xia)乡，耕地“非农(nong)化”“非粮化”问题突出，您怎么看(kan)这个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶(jie)段，随着工业化、城镇化的推(tui)进，对(dui)土地的需求增加不可(ke)避免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农(nong)民工向非农(nong)部门转移，农(nong)业方面也出现了重大变化，大量工商资(zi)本、新型经营主体开始进入农(nong)业领域，基于其本身的需求，要保证投资(zi)不亏本可(ke)能不能只做农(nong)业，由此带来一些“非农(nong)化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是由于人口增长，加上工业化、城镇化持续推(tui)进，对(dui)土地有刚性需求。二(er)是农(nong)业比较效益低，经营主体要通过“非农(nong)化”拿回(hui)成本、获得利润。三是随着农(nong)民工转移就(jiu)业，农(nong)村土地流(liu)转过程中可(ke)能产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农(nong)化”“非粮化”治理难(nan)度有多大？

程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农(nong)化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得显著成效。但这是一个非常复杂的问题，首先，经济利益削弱种(zhong)粮积(ji)极性，农(nong)业经营、种(zhong)粮的比较效益低是导致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地种(zhong)植经济作物后，整治难(nan)度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，产生了很多值得反思的问题。再次，在协同监管(guan)上存(cun)在短(duan)板和不足，没有形成系统有效的监管(guan)机制。

加强整治需严格耕地占补平衡管(guan)理并落(luo)实相关土地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地保护(hu)制度建设，全面落(luo)实监管(guan)主体责任，实行耕地保护(hu)党政同责。“非粮化”的一个重要原因是种(zhong)粮比较效益低，要采取综合措施，让农(nong)民种(zhong)粮能挣钱、能得利。要深挖科技潜力，不管(guan)是加强土地整治还是提高种(zhong)粮收益，归(gui)根到底(di)靠科技节(jie)本增效，通过提高单产、降低成本保障农(nong)民种(zhong)粮收益，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补平衡管(guan)理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇化推(tui)进过程中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡。过去(qu)出现了一些偏差，比如，把好地占了，补的是差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会议提出“严格耕地占补平衡管(guan)理”，应该说要求更高了、措施更严了，通过提高占地成本、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可(ke)能不占好地。

具体怎么操作？一是明确耕地占补平衡原则，坚持“以补定占”，数量与质量并重，不能像过去(qu)一样占好地、补差地，这是原则性问题。二(er)是进一步拓宽(kuan)并补充耕地来源(yuan)，尤其是开展退化耕地的治理，推(tui)进耕地后备(bei)资(zi)源(yuan)开发。三是加强耕地保护(hu)与监管(guan)，严格落(luo)实耕地保护(hu)制度，加强耕地占补平衡责任考(kao)核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推(tui)进高标准农(nong)田建设，实施耕地质量保护(hu)与提升行动。五是完善占补平衡落(luo)实机制，改进占补平衡落(luo)实方式，明确各级(ji)政府的责任和义务，确保可(ke)操作、能执行。

主持人：确立18亿亩耕地红线后，我国农(nong)业资(zi)源(yuan)开发模式进行了怎样的调整？

程国强：农(nong)业资(zi)源(yuan)开发主要有三个方面。一是对(dui)撂(liao)荒地进行综合利用，包括(kuo)对(dui)流(liu)转过程中无人耕种(zhong)的土地，通过综合治理来加强利用。二(er)是改革耕地占补平衡制度，将非农(nong)建设以及造林、种(zhong)树、种(zhong)果等(deng)各类(lei)占用耕地行为纳入耕地占补平衡管(guan)理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地总(zong)量实现动态平衡。三是拓展农(nong)业生产空(kong)间，树立大农(nong)业观、大资(zi)源(yuan)观，面向整个国土资(zi)源(yuan)开发农(nong)业资(zi)源(yuan)，综合利用改造盐碱(jian)地等(deng)，创新开发模式。

农(nong)业科技创新要补上短(duan)板弱项

主持人：2024年中央农(nong)村工作会议提到“强化农(nong)业科技和装备(bei)支撑”，我国农(nong)业科技创新水平如何？

程国强：从世界范围看(kan)，我国农(nong)业科技创新水平已(yi)迈入第一方阵，取得了显著进展和突破。全国农(nong)业科技进步贡献率(lu)已(yi)达63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个百分点。农(nong)作物良(liang)种(zhong)覆盖率(lu)近年达到96%，对(dui)粮食增产的贡献率(lu)达45%。种(zhong)业创新方面，小麦(mai)、玉米等(deng)都有创新品(pin)种(zhong)，特别是玉米生物育种(zhong)产业化快速(su)发展。农(nong)机装备(bei)水平提升，我国农(nong)作物耕种(zhong)收综合机械化率(lu)超(chao)过73%，小麦(mai)基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕种(zhong)收机械化率(lu)在80%以上，还有大宗经济作物、设施农(nong)业、农(nong)产品(pin)初加工等(deng)领域，机械化水平也大幅提高。农(nong)业生产从主要依(yi)靠人力畜力向依(yi)靠机械动力转变，为提高劳动生产率(lu)、土地产出率(lu)和资(zi)源(yuan)利用率(lu)发挥了非常重要的作用。

主持人：有数据显示，我国每年有6000项至7000项农(nong)业科技成果面世，但成果转化率(lu)只有30%至40%，也就(jiu)是说，农(nong)业科技成果的转化率(lu)较低，您怎么看(kan)？

程国强：确实，农(nong)业科技创新在取得重要成就(jiu)的同时，也还存(cun)在很多短(duan)板和弱项，你说的这个问题就(jiu)非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配(pei)。高校科研院所对(dui)农(nong)业科技创新的评价(jia)指标过于注(zhu)重理论(lun)期刊、学术成果数量，很多成果不是为了满足产业需要、现实需要，更多是为了发论(lun)文，怎样改变这个指挥棒是重要的科技体制改革课题。另外，很多科学研究缺(que)乏(fa)市(shi)场(chang)导向，有些成果具有较高的创新价(jia)值与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益，还缺(que)乏(fa)必要的转化机制，产学研用一体的链条没有建立起来。

其次，缺(que)乏(fa)有转化实力的主体。我国农(nong)业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对(dui)战略性、长期投资(zi)缺(que)乏(fa)规划和意愿。当然，农(nong)业科技成果转化确实周期长、风(feng)险高，让很多企业望而却(que)步。所以，需要吸引社会资(zi)本、金融机构进入，目前(qian)科技金融机制创新相对(dui)来讲还比较滞后。

再次，推(tui)广体系不够完善。最需要技术的是基层(ceng)，而基层(ceng)技术力量相对(dui)薄(bao)弱。目前(qian)农(nong)业科技推(tui)广主要依(yi)靠政府主导，缺(que)乏(fa)市(shi)场(chang)化运作就(jiu)难(nan)以满足多样化需求，怎样处理好政府与市(shi)场(chang)的关系，是完善科技创新体系、推(tui)广体系、转化体系要突破的一个重大课题。

确保农(nong)民种(zhong)粮增产增收

主持人：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关注(zhu)，就(jiu)是“谁来种(zhong)粮”？为什么反复强调健全种(zhong)粮农(nong)民收益保障机制？

程国强：随着农(nong)村人口老龄化，同时大规模农(nong)业转移人口进入城市(shi)，“谁来种(zhong)粮”的问题一直是个重大课题。这也是为什么反复强调要推(tui)进农(nong)业经营体制机制创新、培育新型农(nong)业经营主体。

从种(zhong)粮的角度来看(kan)，由于农(nong)业是自然再生产和经济再生产交织的产业，既面临市(shi)场(chang)风(feng)险，种(zhong)的粮食能不能卖出去(qu)、卖个好价(jia)格没有办法把握，同时受自然风(feng)险影响(xiang)非常大，种(zhong)粮农(nong)民困难(nan)比较多、压力很大。反复强调要健全种(zhong)粮农(nong)民收益保障机制，就(jiu)是要让农(nong)民种(zhong)粮不亏本、有钱挣，这样才能有效提高和保护(hu)他们种(zhong)粮的积(ji)极性。

现在的问题是，种(zhong)粮确实很难(nan)挣钱。首先，种(zhong)粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨速(su)度远(yuan)远(yuan)高于价(jia)格上涨。其次，现有政策为保护(hu)农(nong)民种(zhong)粮积(ji)极性发挥了重要作用，但还有较大提升空(kong)间。比如，有地的农(nong)户通过“一卡通”都能拿到农(nong)业补贴，而不是根据种(zhong)粮实际情况进行补贴，导致补贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种(zhong)植收入保险，在操作机制上还有较大完善空(kong)间。再次，仍需探(tan)索(suo)适合我国国情的增收机制。农(nong)民种(zhong)粮后怎么让粮食增值？一些新型农(nong)业经营主体的探(tan)索(suo)值得借(jie)鉴。我们在江西调研发现，除了生产环节(jie)，新型农(nong)业经营主体还通过烘干、收储、物流(liu)、加工环节(jie)延伸粮食产业链，尽管(guan)也帮农(nong)户托管(guan)土地，但是不担心(xin)亏本，因为粮食收上来以后，通过加工销售可(ke)以实现大幅度增值，从而弥补上游的损(sun)失(shi)。所以，健全种(zhong)粮农(nong)民收益保障机制，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链，真正让农(nong)民种(zhong)粮增收。

“纵横结合”构建利益补偿(chang)机制

主持人：我国粮食生产布局是如何确定的？

程国强：基于我国农(nong)业资(zi)源(yuan)条件(jian)，粮食生产形成了几大区域。一个是粮食主产区，全国共有13个主产区，过去(qu)粮食生产相对(dui)比较均衡，现在近80%的粮食在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食既不调出也不调进，产量和销量相对(dui)平衡。还有一个是粮食主销区，粮食产量和需求存(cun)在缺(que)口。从目前(qian)粮食生产布局来看(kan)，逐步向粮食主产区集中，由此带来的问题是，如果不能实现粮食均衡生产，意味着粮食主产区的压力和负(fu)担会越来越重，过去(qu)所说的“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的趋势会越来越显著，进而影响(xiang)地方经济发展。

产销平衡区、主销区的产能逐步下(xia)降，不利于国家粮食安(an)全保障。所以，要坚持粮食安(an)全党政同责，在支持主产区抓好粮食生产的同时，也要求产销平衡区、主销区抓好粮食安(an)全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提供了全国超(chao)70%的粮食，但经济发展普遍(bian)落(luo)后于主销区，主要原因是什么？

程国强：总(zong)的来讲，主产区为保障国家粮食安(an)全作出了巨大贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能区规划，粮食主产区作为提供农(nong)产品(pin)的主体功能区，属于限制开发区域，严格限制进行大规模的工业化生产和城镇化建设，严禁违规占用耕地从事(shi)非农(nong)建设，这在客观上限制了城镇化扩张(zhang)。另一方面，由于种(zhong)粮比较效益低，付(fu)出了较多发展经济的机会成本。而且，由于对(dui)粮食产量有要求，高标准农(nong)田建设等(deng)需要进行相应的资(zi)金配(pei)套，主产区要动用财力来推(tui)动农(nong)业基础设施建设，别的发展机会就(jiu)少一些。而非主产区可(ke)以有更多机会发展二(er)三产业，经济发达，财政富裕，主产区与其的差距会进一步拉大。

主持人：这种(zhong)情况下(xia)，如何有效调动粮食主产区重农(nong)抓粮积(ji)极性？

程国强：中央采取了很多措施，比如对(dui)产粮大县实行以财政转移支付(fu)为主的纵向补偿(chang)机制，对(dui)保护(hu)和提高主产区重农(nong)抓粮积(ji)极性发挥了重要作用。但是随着经济发展，仅靠纵向补偿(chang)不能满足需求，还要调动非主产区的积(ji)极性，因此提出建立省际横向利益补偿(chang)机制，也就(jiu)是主销区对(dui)主产区进行必要的利益补偿(chang)。

2024年中央农(nong)村工作会议提出，启动实施中央统筹(chou)下(xia)的粮食产销区省际横向利益补偿(chang)。也就(jiu)是说，除了纵向利益补偿(chang)机制，横向利益补偿(chang)机制也要尽快建立。在这个过程中，应把握几个重点：怎样确定补贴额度，主销区究竟要拿多少钱来补偿(chang)主产区；采取怎样的方式补偿(chang)；主产区有多大规模的资(zi)金需求要通过横向补偿(chang)，补偿(chang)的标准是多少；等(deng)等(deng)。在政策实施过程中，要做好顶层(ceng)设计(ji)，特别是要在实际操作中把这些关键问题解决好。（本文来源(yuan)：经济日报 主持人：经济日报记者 谢 慧）