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2月(yue)23日，《中共中央(yang) 国务院关于进一步(bu)深化农村改革(ge) 扎实推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》）发布。这是党的十八大(da)以来第13个指(zhi)导“三农”工作的中央(yang)一号文件。
农业农村部(bu)农研中心研究员张照新在接受澎湃新闻记者(zhe)采访(fang)时(shi)表示，此次中央(yang)一号文件，有(you)三个特点。
一是突出(chu)守正(zheng)创(chuang)新。2025年中央(yang)一号文件在架构上仍然延续了前3年底线任务、重点任务的架构，但主题鲜明，围绕着(zhe)二十届三中全会提出(chu)的城乡融合发展，在乡村建(jian)设、农村土地改革(ge)、投融资机制和城镇化方面部(bu)署了一系列重大(da)改革(ge)举措，可谓“老(lao)瓶装新酒”。
二是突出(chu)政策集成。在促进粮食增(zeng)产(chan)上，强调“加大(da)高产(chan)高效(xiao)模式集成推广(guang)力度，推进水肥(fei)一体(ti)化，促进大(da)面积增(zeng)产(chan)”；在市(shi)场调控上，强调要“完善农产(chan)品贸易与生产(chan)协调机制”；在产(chan)业发展上，既明确要“发展乡村特色产(chan)业”，又强调要“完善联农带农机制”；在城乡融合发展上，推进农村土地制度改革(ge)的同时(shi)，又对进城农民市(shi)民化进行部(bu)署。
三是注重划红线。农村改革(ge)涉及面广(guang)、具体(ti)情(qing)形又比较复杂。很(hen)多(duo)时(shi)候需要发挥地方政府部(bu)门的积极性，因地制宜地推动改革(ge)。部(bu)署各项改革(ge)举措的同时(shi)，突出(chu)划出(chu)改革(ge)的红线，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等(deng)一系列红线的同时(shi)，在农村资源资产(chan)管理改革(ge)中，明确提出(chu)“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退(tui)休干部(bu)到农村占地建(jian)房”，为农房盘活利用划出(chu)了红线。同时(shi)，对于集体(ti)经济(ji)发展，也明确“不对集体(ti)收入提硬(ying)性目标，严控集体(ti)经营风(feng)险和债务”的底线要求。这些(xie)红线和底线，为各地贯彻落实中央(yang)各项改革(ge)举措提供明确了政策边界。
深化农村土地制度改革(ge)
农业农村部(bu)农村经济(ji)研究中心主任金(jin)文成表示，今年中央(yang)一号文件是聚焦贯彻落实党的二十届三中全会来推进乡村全面振兴，所以“改革(ge)”的意味最浓。要用“改革(ge)”这个法宝来破解农业农村高质量发展面临的难题和挑战，从而实现乡村的全面振兴。
改革(ge)的重点，首要就是“深化农村土地制度改革(ge)”，在“三块地”上要进一步(bu)下功夫。
“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延长30年的试点工作，由原来的几个省试点进一步(bu)推动扩大(da)整省试点的范围，确保承包地总体(ti)稳定顺(shun)延来实现土地承包关系的稳定和完善。
中国社(she)会科学院政治(zhi)学研究所副研究员陈明在接受澎湃新闻记者(zhe)采访(fang)时(shi)表示，此次文件明确了第二轮土地承包到期后再延长30年试点的具体(ti)实施原则。“特别重要的一个概念是，确保绝大(da)多(duo)数农户承包地总体(ti)顺(shun)延、保持(chi)稳定。具体(ti)到承包地，过去一般的提法是保持(chi)土地承包关系稳定并长久不变。土地承包关系的解释空(kong)间大(da)，可以解释为具体(ti)的承包地块，也可以理解为农户和集体(ti)之间的承包关系，但地块儿可能会调。这次文件非常明确提出(chu)，具体(ti)的承包地不变，这是一个非常重大(da)的举措，为这项工作定调，有(you)利于总体(ti)上保持(chi)农村土地承包制度长期的稳定。”
“宅基地”，就是农民合法取得(de)的住房。《意见》提出(chu)，探索农户合法拥有(you)的住房通过出(chu)租、入股、合作等(deng)方式盘活利用的有(you)效(xiao)实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退(tui)休干部(bu)到农村占地建(jian)房。
陈明指(zhi)出(chu)，以往的改革(ge)性文件一般是鼓励、探索、引(yin)导，否定性的举例较少。这次专门列了两个不允许，“实际上在现实中能够发现，是存在这种情(qing)况(kuang)的。这两个不允许，一方面是将这种做法先及时(shi)刹车，另一方面要注意后续的工作。已经发生的这种情(qing)况(kuang)不受法律和政策保护，但如果已经存在，房地一体(ti)确权的时(shi)候，怎么去掌握尺度，怎么进一步(bu)应(ying)对和处理，就很(hen)考验(yan)各地在政策问题上的智慧。”
“集体(ti)建(jian)设用地”，要进行入市(shi)改革(ge)，重点是完善集体(ti)和农民的利益分配关系，确保建(jian)设用地的存量入市(shi)，严格控制增(zeng)量，让农民在入市(shi)过程中分享财产(chan)收益。
首提农业新质生产(chan)力
《意见》首次提出(chu)农业新质生产(chan)力。
具体(ti)来看，《意见》提出(chu)，推进农业科技力量协同攻(gong)关。以科技创(chuang)新引(yin)领先进生产(chan)要素集聚，因地制宜发展农业新质生产(chan)力。瞄准加快突破关键核心技术，强化农业科研资源力量统筹，培(pei)育农业科技领军企业。深入实施种业振兴行动，发挥“南繁硅(gui)谷”等(deng)重大(da)农业科研平台作用，加快攻(gong)克一批突破性品种。继续推进生物育种产(chan)业化。推动农机装备高质量发展，加快国产(chan)先进适用农机装备等(deng)研发应(ying)用，推进老(lao)旧农机报(bao)废(fei)更新。支(zhi)持(chi)发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低空(kong)等(deng)技术应(ying)用场景。
中国社(she)会科学院农村发展研究所、农产(chan)品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川在接受澎湃新闻记者(zhe)采访(fang)时(shi)表示，2025年中央(yang)一号文件提出(chu)“因地制宜发展农业新质生产(chan)力”，为农业农村现代化发展指(zhi)明了新方向。以生物育种、无(wu)人机、人工智能、数字技术等(deng)为代表的新兴技术，正(zheng)逐步(bu)融入农业领域，成为推动农业变革(ge)的关键力量。
胡冰川指(zhi)出(chu)，发展农业新质生产(chan)力，不仅需要技术创(chuang)新，更需要构建(jian)与之相适应(ying)的体(ti)制机制和科技创(chuang)新体(ti)系。一方面，政府应(ying)加大(da)对农业科技的投入，强化农业科研资源统筹，培(pei)育农业科技领军企业，打造像“南繁硅(gui)谷”这样(yang)的重大(da)农业科研平台，集中力量攻(gong)克关键核心技术。另一方面，要加强产(chan)学研合作，促进科技成果的转化与应(ying)用，让先进技术真正(zheng)落地田间地头。
“此外，还需重视农业人才培(pei)养，培(pei)育一批既懂农业又掌握现代技术的复合型人才，为农业新质生产(chan)力发展提供智力支(zhi)持(chi)。只有(you)多(duo)方协同、共同发力，才能充分释放农业新质生产(chan)力的巨大(da)潜能，推动我国从农业大(da)国迈向农业强国，实现农业农村现代化的宏(hong)伟目标。”胡冰川说。
对于2025年中央(yang)一号文件明确提出(chu)的“加快国产(chan)先进适用农机装备等(deng)研发应(ying)用”，江苏大(da)学中国农业装备产(chan)业发展研究院副院长张宗毅在接受澎湃新闻记者(zhe)采访(fang)时(shi)指(zhi)出(chu)，这一提法对于确保国家重要农产(chan)品供给安全具有(you)重要意义。
“近年来，我国国产(chan)高端农机关键零部(bu)件、大(da)宗经济(ji)作物农机技术进步(bu)较快。研发出(chu)了拖(tuo)拉机HMT无(wu)级变速(su)器(qi)、采棉机的采摘(zhai)头、打捆机的打结器(qi)等(deng)，此外装载北斗(dou)导航、传感器(qi)的各类智能农机也开始大(da)规模应(ying)用。市(shi)场上销售应(ying)用的拖(tuo)拉机、谷物联合收获机、插秧机、采棉机、甘蔗收获机国产(chan)化率(lu)大(da)多(duo)超(chao)过80%，部(bu)分在90%以上，保障了我国重要农产(chan)品供给安全。”
张宗毅指(zhi)出(chu)，整体(ti)来说我国农机的可靠(kao)性还需进一步(bu)提高，智能化水平还远远不够，一些(xie)果蔬(shu)茶(cha)经济(ji)作物部(bu)分环节还无(wu)机可用。未来，随着(zhe)国产(chan)先进适用农机装备的研发应(ying)用力度进一步(bu)加大(da)，相信这些(xie)问题可以迎刃而解。
农村土地资源盘活利用迎来新空(kong)间
《意见》提出(chu)，在耕地总量不减少、永(yong)久基本农田布局(ju)基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元(yuan)、以乡镇为基本实施单元(yuan)的全域土地综合整治(zhi)。
张照新表示，“全域土地整治(zhi)”为农村土地资源盘活利用带来新空(kong)间。
“随着(zhe)人口、产(chan)业和要素的重新布局(ju)，乡村的各类土地资源如何更有(you)效(xiao)利用成为新课题。但是由于现有(you)土地管理政策对永(yong)久基本农田利用有(you)极其严格的限制，导致部(bu)分乡村所在地、中心村发展面临土地制约。今年中央(yang)一号文件提出(chu)‘在耕地总量不减少、永(yong)久基本农田基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元(yuan)、以乡镇为基本实施单元(yuan)的全域土地综合整治(zhi)’为解决这一难题提供了思路。”
他认为，这一政策将允许地方在全域土地整治(zhi)中，在不减少耕地总量和永(yong)久基本农田的基础(chu)上，可以适当重新安排农业生产(chan)、生活的空(kong)间布局(ju)，从而更为有(you)效(xiao)利用资源。
陈明表示，过去部(bu)分地方各种土地类型的布局(ju)不是很(hen)合理，在县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元(yuan)，可以在总量不减少的情(qing)况(kuang)下，对土地布局(ju)做一些(xie)调整。“这也与此前中央(yang)农村工作会议提出(chu)的改进和完善占补平衡制度相衔接。”
《意见》提出(chu)，提高村庄(zhuang)规划编制质量和实效(xiao)，不得(de)要求村庄(zhuang)规划编制全覆(fu)盖，对不需要编制的可在县乡国土空(kong)间规划中管控引(yin)导或出(chu)台通则式管理规定。
对此，陈明表示，这是对过去部(bu)分地方在村庄(zhuang)规划编制上的盲目性做法的纠偏，有(you)一些(xie)村庄(zhuang)是不需要编制村庄(zhuang)规划的。“对不需要编制的可在县乡国土空(kong)间规划中管控引(yin)导或出(chu)台通则式管理规定，这是比较务实的一个举措。”
《意见》还提出(chu)，推进新增(zeng)耕地规范管理和合理利用。
陈明表示，以前有(you)一些(xie)土地，特别是北方五(wu)省（东北三省加内蒙古自治(zhi)区、新疆维吾尔自治(zhi)区）的土地，过去多(duo)年里已经形成了一些(xie)新增(zeng)耕地，但调查的时(shi)候没有(you)反映出(chu)来。国土三调及后续的变更调查，使得(de)这些(xie)新增(zeng)耕地都反映到了数字和纸面上，就是一般意义上的新增(zeng)耕地。
“现在，这些(xie)新增(zeng)耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔接，这是要探索的新问题。”陈明说。