主持人：我(wo)国几次重要(yao)会议都提到(dao)了(le)粮食价格。在您看来，2024年国际(ji)粮食市场(chang)大幅(fu)波动是受什么因素影(ying)响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总体平衡(heng)。根据价格变化的(de)机理(li)，价格主要(yao)受供需影(ying)响，如果生产大于需求，那就意味着整个粮价处于相对平稳状态。但(dan)实际(ji)上近20年来，全球范围内已经出(chu)现三(san)次粮价大幅(fu)波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要(yao)受供需影(ying)响，但(dan)并不是由供需决(jue)定的(de)。全球粮价自2022年达到(dao)顶峰后，一直处于下降通(tong)道，由于地缘政治冲突、全球经济不景气(qi)，国际(ji)粮食市场(chang)出(chu)现波动。

这反映了(le)在全球粮食安全格局中，决(jue)定粮食安全形势的(de)，除了(le)供需基本面(mian)等传统因素，还有很多非传统因素，包(bao)括(kuo)地缘政治冲突、气(qi)候变化、宏观经济形势等，特别是部分发(fa)展中国家农业生产能(neng)力不足，需要(yao)通(tong)过进口弥补(bu)缺口，全球粮食生产和贸(mao)易高度集中在少数国家，这些国家政策的(de)变化会影(ying)响粮食价格，使全球粮食安全面(mian)临更加复杂的(de)挑战。

“三(san)位一体”保障我(wo)国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场(chang)，再来看我(wo)国粮食保障情况。我(wo)国主要(yao)粮食品种有哪几大类？生产和进口情况如何？

程国强：我(wo)国粮食主要(yao)有三(san)类品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨(dun)。二是豆类，比如大豆、绿(lu)豆、黑(hei)豆等，每年产量大概2300万吨(dun)。三(san)是薯类，比如马铃薯、红(hong)薯，每年产量大概3000万吨(dun)。我(wo)国目前粮食的(de)产量达到(dao)7亿吨(dun)。

党的(de)十八大以来，习近平总书记高度重视粮食安全，提出(chu)新粮食安全观，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡(heng)，还有一些饲料粮需要(yao)通(tong)过国际(ji)市场(chang)来解决(jue)。我(wo)国每年进口粮食1.5亿吨(dun)左右，其中近1亿吨(dun)是大豆，除了(le)榨油之外，大豆最重要(yao)的(de)用途是作为蛋(dan)白饲料原料，我(wo)们养(yang)殖所需的(de)饲料中有10%至15%的(de)蛋(dan)白含(han)量需要(yao)通(tong)过进口来解决(jue)。

还有谷物进口，其中一部分就是小麦。主要(yao)从品种调剂的(de)角度来考(kao)虑，比如，从澳大利亚进口软质小麦、从加拿大进口强筋小麦，都是做糕点所需要(yao)的(de)原料，而国内生产的(de)主要(yao)是中筋小麦，所以每年约有1000万吨(dun)小麦进口。还有部分大米进口，在进口配额(e)管理(li)范围内调节，因此每年进口规模不大。

从国家粮食安全保障体系来看，我(wo)们基本构建了(le)“三(san)位一体”保障机制。一是粮食综合生产能(neng)力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核(he)心。2024

年我(wo)国粮食总产量迈上7亿吨(dun)台阶，最主要(yao)的(de)贡献是小麦、水(shui)稻和玉米三(san)大品种，目前整体产销平衡(heng)，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨(dun)产量，基本上能(neng)够满足饲料粮需求。除此之外，豆类和薯类保持着5000万吨(dun)至5500万吨(dun)的(de)水(shui)平，都是依靠国内粮食生产体系来实现的(de)，这是保障粮食安全的(de)根基。二是粮食储备调控体系，既(ji)有中央储备，也有地方储备，以应对突发(fa)事件、维护市场(chang)稳定为重点。这套体系经历了(le)历史的(de)考(kao)验(yan)，包(bao)括(kuo)2008年南方冰雪灾害(hai)、汶(men)川大地震，以及近年来的(de)全球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储备调控体系成功应对了(le)粮食安全风险挑战。三(san)是全球农产品供应链，有效利用国际(ji)农产品市场(chang)和农业资源。国际(ji)市场(chang)的(de)有效利用弥补(bu)了(le)国内农业资源不足，2023年我(wo)国农产品进口总额(e)2340多亿美元，如果这些农产品在国内生产，可能(neng)需要(yao)近14亿亩(mu)种植面(mian)积。我(wo)国目前有19.29亿亩(mu)耕地，按照1.33的(de)复种指数，整体种植面(mian)积约25.7亿亩(mu)，用来保障7亿吨(dun)粮食以及蔬菜、水(shui)果等农产品的(de)生产，那么缺口部分就通(tong)过进口来解决(jue)。

国内粮食综合生产能(neng)力、粮食储备调控体系和全球农产品供应链，构成了(le)“三(san)位一体”的(de)粮食安全保障机制，保障每个人都能(neng)够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的(de)饭碗牢牢端在自己手中。

主持人：我(wo)国粮食产量连续多年保持在高平台上，2024年又出(chu)台新一轮千亿斤粮食产能(neng)提升行动方案，在这样的(de)背景下，粮食供需为什么还有缺口？

程国强：我(wo)国小麦、水(shui)稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为什么每年要(yao)通(tong)过国际(ji)市场(chang)进口近1亿吨(dun)大豆，因为蛋(dan)白饲料原料没(mei)有那么多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了(le)玉米基本自给，就没(mei)有办法保证大豆的(de)供给。

从国家粮食安全形势来看，现在正(zheng)处于历史上最好的(de)时期，但(dan)也不能(neng)回避(bi)农业供给体系存在结构性短板。立足人多地少的(de)基本国情，我(wo)们在部分产品上没(mei)有办法实现自给，只能(neng)通(tong)过国际(ji)市场(chang)来解决(jue)。所以，要(yao)推动农业对外开放，有效利用好国际(ji)农产品市场(chang)和农业资源。

主持人：相较以往，2024年粮食进口同比下降，是什么原因？这是否意味着我(wo)国粮食供给体系正(zheng)在发(fa)生变化？

程国强：应该说，供给体系有一些变化，但(dan)是不大。三(san)大主粮能(neng)够实现基本自给，而且通(tong)过实施藏粮于地战略，能(neng)确保口粮绝对安全，但(dan)是在供给体系中，大豆的(de)短板依然存在。我(wo)们实施了(le)大豆行动计划，通(tong)过在东北(bei)开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的(de)种植面(mian)积，使大豆产量恢复性增长，近几年产量超过2000万吨(dun)，但(dan)整个需求是1.1亿吨(dun)，所以供需格局没(mei)有从根本上发(fa)生改变。

进口减少是因为前几年进口太多，并不是需求减少，也不是国内供给增加。当前全球粮价下行，我(wo)国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场(chang)的(de)影(ying)响值得关注。如果每年粮食进口能(neng)够控制在1.5亿吨(dun)以内，对国内市场(chang)的(de)影(ying)响会稍小一些，但(dan)是肉类、大豆的(de)进口不可回避(bi)。

守住耕地这个粮食生产命根子

主持人：谈到(dao)粮食问题(ti)，有一个词被反复提及，那就是“耕地红(hong)线”。目前划定的(de)18亿亩(mu)耕地红(hong)线，是出(chu)于什么考(kao)虑？

程国强：18亿亩(mu)耕地红(hong)线在2006年首(shou)次提出(chu)，当时根据对粮食供求趋势的(de)判断，结合人口增长趋势、食物消费(fei)结构等多方面(mian)因素，测算大概需要(yao)6亿吨(dun)粮食产量才(cai)能(neng)保证基本供给，对应的(de)就是18亿亩(mu)耕地，考(kao)虑到(dao)1.33的(de)复种指数，对应每年农作物种植面(mian)积为24亿亩(mu)，按照粮食单产计算，正(zheng)好可以达到(dao)6亿吨(dun)。所以，按照当时的(de)技术水(shui)平、粮食单产水(shui)平，耕地不能(neng)少于18亿亩(mu)。随着工业化、城(cheng)镇化加快推进，各地发(fa)展经济需要(yao)大量土地，占用耕地现象普遍(bian)，造成耕地每年减少1000万亩(mu)左右。按照这个趋势，18亿亩(mu)耕地红(hong)线很快就会被突破。党中央反复强调要(yao)守住18亿亩(mu)耕地红(hong)线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食种植面(mian)积的(de)需要(yao)。

主持人：随着土地流(liu)转和工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题(ti)突出(chu)，您怎(zen)么看这个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城(cheng)镇化的(de)推进，对土地的(de)需求增加不可避(bi)免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面(mian)也出(chu)现了(le)重大变化，大量工商资本、新型经营主体开始进入农业领域，基于其本身(shen)的(de)需求，要(yao)保证投资不亏(kui)本可能(neng)不能(neng)只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮化”问题(ti)。

主要(yao)有三(san)方面(mian)因素。一是由于人口增长，加上工业化、城(cheng)镇化持续推进，对土地有刚性需求。二是农业比较效益低，经营主体要(yao)通(tong)过“非农化”拿回成本、获得利润。三(san)是随着农民工转移就业，农村(cun)土地流(liu)转过程中可能(neng)产生耕地“非粮化”问题(ti)。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治理(li)难度有多大？

程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治理(li)方面(mian)采取了(le)很多措施，取得显著成效。但(dan)这是一个非常复杂的(de)问题(ti)，首(shou)先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营、种粮的(de)比较效益低是导致耕地“非粮化”的(de)根本动因。其次，一些“非粮化”的(de)耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的(de)地方采取“一刀切”的(de)方式，产生了(le)很多值得反思的(de)问题(ti)。再次，在协同监管上存在短板和不足，没(mei)有形成系统有效的(de)监管机制。

加强整治需严格耕地占补(bu)平衡(heng)管理(li)并落(luo)实相关土地制度改革要(yao)求。制度建设方面(mian)，要(yao)加强耕地保护制度建设，全面(mian)落(luo)实监管主体责任(ren)，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的(de)一个重要(yao)原因是种粮比较效益低，要(yao)采取综合措施，让农民种粮能(neng)挣钱、能(neng)得利。要(yao)深挖科技潜力，不管是加强土地整治还是提高种粮收益，归根到(dao)底(di)靠科技节本增效，通(tong)过提高单产、降低成本保障农民种粮收益，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提到(dao)“严格耕地占补(bu)平衡(heng)管理(li)”，具体怎(zen)么平衡(heng)？

程国强：在工业化、城(cheng)镇化推进过程中，占用多少耕地须补(bu)充多少耕地，这叫占补(bu)平衡(heng)。过去出(chu)现了(le)一些偏差，比如，把好地占了(le)，补(bu)的(de)是差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会议提出(chu)“严格耕地占补(bu)平衡(heng)管理(li)”，应该说要(yao)求更高了(le)、措施更严了(le)，通(tong)过提高占地成本、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可能(neng)不占好地。

具体怎(zen)么操作？一是明确耕地占补(bu)平衡(heng)原则，坚持“以补(bu)定占”，数量与质量并重，不能(neng)像过去一样占好地、补(bu)差地，这是原则性问题(ti)。二是进一步拓宽并补(bu)充耕地来源，尤其是开展退化耕地的(de)治理(li)，推进耕地后备资源开发(fa)。三(san)是加强耕地保护与监管，严格落(luo)实耕地保护制度，加强耕地占补(bu)平衡(heng)责任(ren)考(kao)核(he)，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进高标(biao)准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动。五是完善占补(bu)平衡(heng)落(luo)实机制，改进占补(bu)平衡(heng)落(luo)实方式，明确各级政府的(de)责任(ren)和义务，确保可操作、能(neng)执行。

主持人：确立18亿亩(mu)耕地红(hong)线后，我(wo)国农业资源开发(fa)模式进行了(le)怎(zen)样的(de)调整？

程国强：农业资源开发(fa)主要(yao)有三(san)个方面(mian)。一是对撂(liao)荒地进行综合利用，包(bao)括(kuo)对流(liu)转过程中无(wu)人耕种的(de)土地，通(tong)过综合治理(li)来加强利用。二是改革耕地占补(bu)平衡(heng)制度，将非农建设以及造林、种树、种果等各类占用耕地行为纳入耕地占补(bu)平衡(heng)管理(li)，通(tong)过实施“大占补(bu)”，确保省域内耕地总量实现动态平衡(heng)。三(san)是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面(mian)向整个国土资源开发(fa)农业资源，综合利用改造盐碱地等，创新开发(fa)模式。

农业科技创新要(yao)补(bu)上短板弱项

主持人：2024年中央农村(cun)工作会议提到(dao)“强化农业科技和装备支撑”，我(wo)国农业科技创新水(shui)平如何？

程国强：从世界范围看，我(wo)国农业科技创新水(shui)平已迈入第一方阵，取得了(le)显著进展和突破。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年的(de)54.5%提高了(le)近9个百(bai)分点。农作物良(liang)种覆盖率近年达到(dao)96%，对粮食增产的(de)贡献率达45%。种业创新方面(mian)，小麦、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发(fa)展。农机装备水(shui)平提升，我(wo)国农作物耕种收综合机械(xie)化率超过73%，小麦基本实现全程机械(xie)化，玉米、水(shui)稻的(de)耕种收机械(xie)化率在80%以上，还有大宗经济作物、设施农业、农产品初加工等领域，机械(xie)化水(shui)平也大幅(fu)提高。农业生产从主要(yao)依靠人力畜力向依靠机械(xie)动力转变，为提高劳动生产率、土地产出(chu)率和资源利用率发(fa)挥了(le)非常重要(yao)的(de)作用。

主持人：有数据显示，我(wo)国每年有6000项至7000项农业科技成果面(mian)世，但(dan)成果转化率只有30%至40%，也就是说，农业科技成果的(de)转化率较低，您怎(zen)么看？

程国强：确实，农业科技创新在取得重要(yao)成就的(de)同时，也还存在很多短板和弱项，你说的(de)这个问题(ti)就非常突出(chu)。

首(shou)先，科研(yan)成果与产业需求不匹配。高校科研(yan)院所对农业科技创新的(de)评价指标(biao)过于注重理(li)论(lun)期刊、学术成果数量，很多成果不是为了(le)满足产业需要(yao)、现实需要(yao)，更多是为了(le)发(fa)论(lun)文(wen)，怎(zen)样改变这个指挥棒是重要(yao)的(de)科技体制改革课题(ti)。另外，很多科学研(yan)究缺乏市场(chang)导向，有些成果具有较高的(de)创新价值与技术含(han)量，但(dan)是怎(zen)么通(tong)过产业化应用产生经济效益，还缺乏必要(yao)的(de)转化机制，产学研(yan)用一体的(de)链条没(mei)有建立起来。

其次，缺乏有转化实力的(de)主体。我(wo)国农业企业规模较小，盈利能(neng)力还比较弱，对战略性、长期投资缺乏规划和意愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风险高，让很多企业望而却步。所以，需要(yao)吸引社(she)会资本、金融(rong)机构进入，目前科技金融(rong)机制创新相对来讲还比较滞后。

再次，推广体系不够完善。最需要(yao)技术的(de)是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主要(yao)依靠政府主导，缺乏市场(chang)化运作就难以满足多样化需求，怎(zen)样处理(li)好政府与市场(chang)的(de)关系，是完善科技创新体系、推广体系、转化体系要(yao)突破的(de)一个重大课题(ti)。

确保农民种粮增产增收

主持人：又到(dao)一年春耕季，有一个问题(ti)大家比较关注，就是“谁来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村(cun)人口老龄化，同时大规模农业转移人口进入城(cheng)市，“谁来种粮”的(de)问题(ti)一直是个重大课题(ti)。这也是为什么反复强调要(yao)推进农业经营体制机制创新、培育新型农业经营主体。

从种粮的(de)角度来看，由于农业是自然再生产和经济再生产交织(zhi)的(de)产业，既(ji)面(mian)临市场(chang)风险，种的(de)粮食能(neng)不能(neng)卖出(chu)去、卖个好价格没(mei)有办法把握，同时受自然风险影(ying)响非常大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要(yao)健全种粮农民收益保障机制，就是要(yao)让农民种粮不亏(kui)本、有钱挣，这样才(cai)能(neng)有效提高和保护他们种粮的(de)积极性。

现在的(de)问题(ti)是，种粮确实很难挣钱。首(shou)先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了(le)1.4倍左右，但(dan)亩(mu)均产值增长不到(dao)1倍，成本的(de)上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有政策为保护农民种粮积极性发(fa)挥了(le)重要(yao)作用，但(dan)还有较大提升空间。比如，有地的(de)农户通(tong)过“一卡通(tong)”都能(neng)拿到(dao)农业补(bu)贴，而不是根据种粮实际(ji)情况进行补(bu)贴，导致补(bu)贴政策效能(neng)不高；保险政策方面(mian)，主要(yao)是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制上还有较大完善空间。再次，仍需探索适合我(wo)国国情的(de)增收机制。农民种粮后怎(zen)么让粮食增值？一些新型农业经营主体的(de)探索值得借鉴。我(wo)们在江西调研(yan)发(fa)现，除了(le)生产环(huan)节，新型农业经营主体还通(tong)过烘干、收储、物流(liu)、加工环(huan)节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但(dan)是不担心亏(kui)本，因为粮食收上来以后，通(tong)过加工销售可以实现大幅(fu)度增值，从而弥补(bu)上游(you)的(de)损失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了(le)强化政策保障，还要(yao)构建完整的(de)粮食产业链，真正(zheng)让农民种粮增收。

“纵横结合”构建利益补(bu)偿机制

主持人：我(wo)国粮食生产布局是如何确定的(de)？

程国强：基于我(wo)国农业资源条件，粮食生产形成了(le)几大区(qu)域。一个是粮食主产区(qu)，全国共有13个主产区(qu)，过去粮食生产相对比较均衡(heng)，现在近80%的(de)粮食在主产区(qu)生产。一个是产销平衡(heng)区(qu)，粮食既(ji)不调出(chu)也不调进，产量和销量相对平衡(heng)。还有一个是粮食主销区(qu)，粮食产量和需求存在缺口。从目前粮食生产布局来看，逐(zhu)步向粮食主产区(qu)集中，由此带来的(de)问题(ti)是，如果不能(neng)实现粮食均衡(heng)生产，意味着粮食主产区(qu)的(de)压力和负担会越来越重，过去所说的(de)“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的(de)趋势会越来越显著，进而影(ying)响地方经济发(fa)展。

产销平衡(heng)区(qu)、主销区(qu)的(de)产能(neng)逐(zhu)步下降，不利于国家粮食安全保障。所以，要(yao)坚持粮食安全党政同责，在支持主产区(qu)抓好粮食生产的(de)同时，也要(yao)求产销平衡(heng)区(qu)、主销区(qu)抓好粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区(qu)提供了(le)全国超70%的(de)粮食，但(dan)经济发(fa)展普遍(bian)落(luo)后于主销区(qu)，主要(yao)原因是什么？

程国强：总的(de)来讲，主产区(qu)为保障国家粮食安全作出(chu)了(le)巨大贡献，但(dan)也产生了(le)一些溢出(chu)效应。一方面(mian)，按照全国主体功能(neng)区(qu)规划，粮食主产区(qu)作为提供农产品的(de)主体功能(neng)区(qu)，属于限(xian)制开发(fa)区(qu)域，严格限(xian)制进行大规模的(de)工业化生产和城(cheng)镇化建设，严禁违规占用耕地从事非农建设，这在客观上限(xian)制了(le)城(cheng)镇化扩张。另一方面(mian)，由于种粮比较效益低，付出(chu)了(le)较多发(fa)展经济的(de)机会成本。而且，由于对粮食产量有要(yao)求，高标(biao)准农田建设等需要(yao)进行相应的(de)资金配套，主产区(qu)要(yao)动用财力来推动农业基础设施建设，别的(de)发(fa)展机会就少一些。而非主产区(qu)可以有更多机会发(fa)展二三(san)产业，经济发(fa)达，财政富裕，主产区(qu)与其的(de)差距会进一步拉大。

主持人：这种情况下，如何有效调动粮食主产区(qu)重农抓粮积极性？

程国强：中央采取了(le)很多措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为主的(de)纵向补(bu)偿机制，对保护和提高主产区(qu)重农抓粮积极性发(fa)挥了(le)重要(yao)作用。但(dan)是随着经济发(fa)展，仅靠纵向补(bu)偿不能(neng)满足需求，还要(yao)调动非主产区(qu)的(de)积极性，因此提出(chu)建立省际(ji)横向利益补(bu)偿机制，也就是主销区(qu)对主产区(qu)进行必要(yao)的(de)利益补(bu)偿。

2024年中央农村(cun)工作会议提出(chu)，启动实施中央统筹(chou)下的(de)粮食产销区(qu)省际(ji)横向利益补(bu)偿。也就是说，除了(le)纵向利益补(bu)偿机制，横向利益补(bu)偿机制也要(yao)尽快建立。在这个过程中，应把握几个重点：怎(zen)样确定补(bu)贴额(e)度，主销区(qu)究竟要(yao)拿多少钱来补(bu)偿主产区(qu)；采取怎(zen)样的(de)方式补(bu)偿；主产区(qu)有多大规模的(de)资金需求要(yao)通(tong)过横向补(bu)偿，补(bu)偿的(de)标(biao)准是多少；等等。在政策实施过程中，要(yao)做好顶层设计，特别是要(yao)在实际(ji)操作中把这些关键(jian)问题(ti)解决(jue)好。 （主持人 经济日报记者 谢 慧 来源：经济日报）