主持人：我国几(ji)次重要(yao)会议都提(ti)到(dao)了粮食价格。在您看来，2024年国际粮食市场大幅波(bo)动是受什么因素影响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总体平衡。根据价格变(bian)化的机理，价格主要(yao)受供需影响，如(ru)果生产大于需求，那就意(yi)味着整个粮价处于相对平稳状态。但实际上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价大幅波(bo)动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要(yao)受供需影响，但并不(bu)是由供需决定的。全球粮价自(zi)2022年达到(dao)顶峰后，一(yi)直处于下降通道，由于地缘政治冲突、全球经济(ji)不(bu)景气(qi)，国际粮食市场出现波(bo)动。

这(zhe)反映了在全球粮食安全格局中，决定粮食安全形势的，除了供需基本面等传(chuan)统因素，还有很多非传(chuan)统因素，包(bao)括(kuo)地缘政治冲突、气(qi)候变(bian)化、宏观经济(ji)形势等，特别是部(bu)分发展中国家农业生产能力不(bu)足，需要(yao)通过进口弥(mi)补缺(que)口，全球粮食生产和贸易(yi)高度(du)集中在少数国家，这(zhe)些(xie)国家政策的变(bian)化会影响粮食价格，使全球粮食安全面临更加复杂的挑战。

“三位一(yi)体”保障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场，再(zai)来看我国粮食保障情况(kuang)。我国主要(yao)粮食品种有哪几(ji)大类(lei)？生产和进口情况(kuang)如(ru)何？

程国强：我国粮食主要(yao)有三类(lei)品种。一(yi)是谷物，比如(ru)大米、小麦(mai)、玉米、高粱、大麦(mai)等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆(dou)类(lei)，比如(ru)大豆(dou)、绿(lu)豆(dou)、黑豆(dou)等，每年产量大概2300万吨。三是薯类(lei)，比如(ru)马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食的产量达到(dao)7亿吨。

党的十八大以(yi)来，习近平总书记高度(du)重视粮食安全，提(ti)出新粮食安全观，确保谷物基本自(zi)给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还有一(yi)些(xie)饲料粮需要(yao)通过国际市场来解决。我国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆(dou)，除了榨油之外，大豆(dou)最重要(yao)的用途是作(zuo)为蛋白饲料原料，我们养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋白含量需要(yao)通过进口来解决。

还有谷物进口，其中一(yi)部(bu)分就是小麦(mai)。主要(yao)从品种调剂的角(jiao)度(du)来考虑，比如(ru)，从澳(ao)大利亚进口软质小麦(mai)、从加拿大进口强筋(jin)小麦(mai)，都是做糕点所需要(yao)的原料，而国内生产的主要(yao)是中筋(jin)小麦(mai)，所以(yi)每年约有1000万吨小麦(mai)进口。还有部(bu)分大米进口，在进口配额管理范围内调节，因此每年进口规模不(bu)大。

从国家粮食安全保障体系来看，我们基本构建了“三位一(yi)体”保障机制。一(yi)是粮食综(zong)合生产能力，以(yi)确保谷物基本自(zi)给、口粮绝对安全为核心(xin)。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨台(tai)阶，最主要(yao)的贡献是小麦(mai)、水稻和玉米三大品种，目前整体产销平衡，自(zi)给率在99%以(yi)上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满足饲料粮需求。除此之外，豆(dou)类(lei)和薯类(lei)保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国内粮食生产体系来实现的，这(zhe)是保障粮食安全的根基。二是粮食储备(bei)调控体系，既有中央储备(bei)，也有地方储备(bei)，以(yi)应对突发事件、维护(hu)市场稳定为重点。这(zhe)套体系经历了历史的考验，包(bao)括(kuo)2008年南(nan)方冰雪灾害、汶川大地震(zhen)，以(yi)及近年来的全球粮食危机、新冠(guan)疫(yi)情冲击(ji)，这(zhe)套储备(bei)调控体系成功应对了粮食安全风险挑战。三是全球农产品供应链，有效(xiao)利用国际农产品市场和农业资源。国际市场的有效(xiao)利用弥(mi)补了国内农业资源不(bu)足，2023年我国农产品进口总额2340多亿美元，如(ru)果这(zhe)些(xie)农产品在国内生产，可能需要(yao)近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以(yi)及蔬菜、水果等农产品的生产，那么缺(que)口部(bu)分就通过进口来解决。

国内粮食综(zong)合生产能力、粮食储备(bei)调控体系和全球农产品供应链，构成了“三位一(yi)体”的粮食安全保障机制，保障每个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在自(zi)己手中。

主持人：我国粮食产量连续多年保持在高平台(tai)上，2024年又(you)出台(tai)新一(yi)轮千亿斤粮食产能提(ti)升行(xing)动方案，在这(zhe)样的背景下，粮食供需为什么还有缺(que)口？

程国强：我国小麦(mai)、水稻、玉米基本自(zi)给，口粮绝对安全，那这(zhe)个缺(que)口在哪里呢？大豆(dou)。这(zhe)就是为什么每年要(yao)通过国际市场进口近1亿吨大豆(dou)，因为蛋白饲料原料没(mei)有那么多耕地来种。比如(ru)大豆(dou)和玉米是竞争性作(zuo)物，如(ru)果保证(zheng)了玉米基本自(zi)给，就没(mei)有办法保证(zheng)大豆(dou)的供给。

从国家粮食安全形势来看，现在正处于历史上最好的时期，但也不(bu)能回避农业供给体系存在结构性短板。立足人多地少的基本国情，我们在部(bu)分产品上没(mei)有办法实现自(zi)给，只能通过国际市场来解决。所以(yi)，要(yao)推动农业对外开放，有效(xiao)利用好国际农产品市场和农业资源。

主持人：相较以(yi)往，2024年粮食进口同比下降，是什么原因？这(zhe)是否意(yi)味着我国粮食供给体系正在发生变(bian)化？

程国强：应该说，供给体系有一(yi)些(xie)变(bian)化，但是不(bu)大。三大主粮能够实现基本自(zi)给，而且通过实施藏粮于地战略，能确保口粮绝对安全，但是在供给体系中，大豆(dou)的短板依然存在。我们实施了大豆(dou)行(xing)动计划，通过在东北开展轮作(zuo)试点、在南(nan)方稳粮扩油，扩大油料作(zuo)物的种植面积，使大豆(dou)产量恢复性增长，近几(ji)年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以(yi)供需格局没(mei)有从根本上发生改(gai)变(bian)。

进口减(jian)少是因为前几(ji)年进口太多，并不(bu)是需求减(jian)少，也不(bu)是国内供给增加。当前全球粮价下行(xing)，我国粮价低迷，农民种粮很难挣钱(qian)，部(bu)分产品进口对国内市场的影响值得关注。如(ru)果每年粮食进口能够控制在1.5亿吨以(yi)内，对国内市场的影响会稍小一(yi)些(xie)，但是肉类(lei)、大豆(dou)的进口不(bu)可回避。

守住耕地这(zhe)个粮食生产命根子

主持人：谈(tan)到(dao)粮食问题，有一(yi)个词被反复提(ti)及，那就是“耕地红线”。目前划定的18亿亩耕地红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年首次提(ti)出，当时根据对粮食供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食物消费(fei)结构等多方面因素，测算大概需要(yao)6亿吨粮食产量才能保证(zheng)基本供给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到(dao)1.33的复种指数，对应每年农作(zuo)物种植面积为24亿亩，按照粮食单产计算，正好可以(yi)达到(dao)6亿吨。所以(yi)，按照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不(bu)能少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快(kuai)推进，各地发展经济(ji)需要(yao)大量土地，占用耕地现象普(pu)遍，造成耕地每年减(jian)少1000万亩左右。按照这(zhe)个趋势，18亿亩耕地红线很快(kuai)就会被突破。党中央反复强调要(yao)守住18亿亩耕地红线，实行(xing)耕地保护(hu)党政同责，也是保障粮食种植面积的需要(yao)。

主持人：随着土地流转和工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这(zhe)个现象？

程国强：一(yi)个国家进入(ru)工业化中期阶段，随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不(bu)可避免(mian)。同时，随着人口老龄化程度(du)加深，以(yi)及农民工向(xiang)非农部(bu)门转移，农业方面也出现了重大变(bian)化，大量工商资本、新型经营主体开始进入(ru)农业领域，基于其本身(shen)的需求，要(yao)保证(zheng)投资不(bu)亏本可能不(bu)能只做农业，由此带来一(yi)些(xie)“非农化”“非粮化”问题。

主要(yao)有三方面因素。一(yi)是由于人口增长，加上工业化、城镇化持续推进，对土地有刚(gang)性需求。二是农业比较效(xiao)益低，经营主体要(yao)通过“非农化”拿回成本、获得利润。三是随着农民工转移就业，农村土地流转过程中可能产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治理难度(du)有多大？

程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得显著成效(xiao)。但这(zhe)是一(yi)个非常复杂的问题，首先(xian)，经济(ji)利益削弱种粮积极(ji)性，农业经营、种粮的比较效(xiao)益低是导致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一(yi)些(xie)“非粮化”的耕地种植经济(ji)作(zuo)物后，整治难度(du)大、成本高，有的地方采取“一(yi)刀切”的方式，产生了很多值得反思的问题。再(zai)次，在协同监管上存在短板和不(bu)足，没(mei)有形成系统有效(xiao)的监管机制。

加强整治需严格耕地占补平衡管理并落实相关土地制度(du)改(gai)革要(yao)求。制度(du)建设方面，要(yao)加强耕地保护(hu)制度(du)建设，全面落实监管主体责任，实行(xing)耕地保护(hu)党政同责。“非粮化”的一(yi)个重要(yao)原因是种粮比较效(xiao)益低，要(yao)采取综(zong)合措施，让农民种粮能挣钱(qian)、能得利。要(yao)深挖科技潜力，不(bu)管是加强土地整治还是提(ti)高种粮收益，归根到(dao)底靠科技节本增效(xiao)，通过提(ti)高单产、降低成本保障农民种粮收益，从根本上遏(e)制耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提(ti)到(dao)“严格耕地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇化推进过程中，占用多少耕地须补充(chong)多少耕地，这(zhe)叫(jiao)占补平衡。过去(qu)出现了一(yi)些(xie)偏差(cha)，比如(ru)，把好地占了，补的是差(cha)地，这(zhe)叫(jiao)“狸猫换太子”。中央经济(ji)工作(zuo)会议提(ti)出“严格耕地占补平衡管理”，应该说要(yao)求更高了、措施更严了，通过提(ti)高占地成本、降低占地需求，争取少占地、不(bu)占地，尽可能不(bu)占好地。

具体怎么操作(zuo)？一(yi)是明确耕地占补平衡原则，坚持“以(yi)补定占”，数量与(yu)质量并重，不(bu)能像过去(qu)一(yi)样占好地、补差(cha)地，这(zhe)是原则性问题。二是进一(yi)步拓(tuo)宽并补充(chong)耕地来源，尤其是开展退化耕地的治理，推进耕地后备(bei)资源开发。三是加强耕地保护(hu)与(yu)监管，严格落实耕地保护(hu)制度(du)，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力度(du)。四是提(ti)升耕地质量，推进高标准(zhun)农田建设，实施耕地质量保护(hu)与(yu)提(ti)升行(xing)动。五是完善占补平衡落实机制，改(gai)进占补平衡落实方式，明确各级政府的责任和义务，确保可操作(zuo)、能执行(xing)。

主持人：确立18亿亩耕地红线后，我国农业资源开发模式进行(xing)了怎样的调整？

程国强：农业资源开发主要(yao)有三个方面。一(yi)是对撂荒地进行(xing)综(zong)合利用，包(bao)括(kuo)对流转过程中无人耕种的土地，通过综(zong)合治理来加强利用。二是改(gai)革耕地占补平衡制度(du)，将非农建设以(yi)及造林、种树、种果等各类(lei)占用耕地行(xing)为纳入(ru)耕地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地总量实现动态平衡。三是拓(tuo)展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向(xiang)整个国土资源开发农业资源，综(zong)合利用改(gai)造盐碱(jian)地等，创新开发模式。

农业科技创新要(yao)补上短板弱项

主持人：2024年中央农村工作(zuo)会议提(ti)到(dao)“强化农业科技和装备(bei)支撑”，我国农业科技创新水平如(ru)何？

程国强：从世界范围看，我国农业科技创新水平已迈入(ru)第一(yi)方阵，取得了显著进展和突破。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年的54.5%提(ti)高了近9个百分点。农作(zuo)物良种覆盖率近年达到(dao)96%，对粮食增产的贡献率达45%。种业创新方面，小麦(mai)、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物育种产业化快(kuai)速(su)发展。农机装备(bei)水平提(ti)升，我国农作(zuo)物耕种收综(zong)合机械化率超过73%，小麦(mai)基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕种收机械化率在80%以(yi)上，还有大宗经济(ji)作(zuo)物、设施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也大幅提(ti)高。农业生产从主要(yao)依靠人力畜力向(xiang)依靠机械动力转变(bian)，为提(ti)高劳动生产率、土地产出率和资源利用率发挥了非常重要(yao)的作(zuo)用。

主持人：有数据显示，我国每年有6000项至7000项农业科技成果面世，但成果转化率只有30%至40%，也就是说，农业科技成果的转化率较低，您怎么看？

程国强：确实，农业科技创新在取得重要(yao)成就的同时，也还存在很多短板和弱项，你(ni)说的这(zhe)个问题就非常突出。

首先(xian)，科研成果与(yu)产业需求不(bu)匹配。高校科研院(yuan)所对农业科技创新的评价指标过于注重理论期刊(kan)、学术成果数量，很多成果不(bu)是为了满足产业需要(yao)、现实需要(yao)，更多是为了发论文，怎样改(gai)变(bian)这(zhe)个指挥棒是重要(yao)的科技体制改(gai)革课题。另外，很多科学研究缺(que)乏市场导向(xiang)，有些(xie)成果具有较高的创新价值与(yu)技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济(ji)效(xiao)益，还缺(que)乏必要(yao)的转化机制，产学研用一(yi)体的链条(tiao)没(mei)有建立起来。

其次，缺(que)乏有转化实力的主体。我国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战略性、长期投资缺(que)乏规划和意(yi)愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风险高，让很多企业望而却步。所以(yi)，需要(yao)吸引社会资本、金融机构进入(ru)，目前科技金融机制创新相对来讲还比较滞(zhi)后。

再(zai)次，推广体系不(bu)够完善。最需要(yao)技术的是基层，而基层技术力量相对薄(bao)弱。目前农业科技推广主要(yao)依靠政府主导，缺(que)乏市场化运作(zuo)就难以(yi)满足多样化需求，怎样处理好政府与(yu)市场的关系，是完善科技创新体系、推广体系、转化体系要(yao)突破的一(yi)个重大课题。

确保农民种粮增产增收

主持人：又(you)到(dao)一(yi)年春耕季，有一(yi)个问题大家比较关注，就是“谁(shui)来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村人口老龄化，同时大规模农业转移人口进入(ru)城市，“谁(shui)来种粮”的问题一(yi)直是个重大课题。这(zhe)也是为什么反复强调要(yao)推进农业经营体制机制创新、培育新型农业经营主体。

从种粮的角(jiao)度(du)来看，由于农业是自(zi)然再(zai)生产和经济(ji)再(zai)生产交织的产业，既面临市场风险，种的粮食能不(bu)能卖出去(qu)、卖个好价格没(mei)有办法把握，同时受自(zi)然风险影响非常大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要(yao)健全种粮农民收益保障机制，就是要(yao)让农民种粮不(bu)亏本、有钱(qian)挣，这(zhe)样才能有效(xiao)提(ti)高和保护(hu)他们种粮的积极(ji)性。

现在的问题是，种粮确实很难挣钱(qian)。首先(xian)，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不(bu)到(dao)1倍，成本的上涨速(su)度(du)远(yuan)远(yuan)高于价格上涨。其次，现有政策为保护(hu)农民种粮积极(ji)性发挥了重要(yao)作(zuo)用，但还有较大提(ti)升空间。比如(ru)，有地的农户通过“一(yi)卡通”都能拿到(dao)农业补贴，而不(bu)是根据种粮实际情况(kuang)进行(xing)补贴，导致补贴政策效(xiao)能不(bu)高；保险政策方面，主要(yao)是完全成本保险和种植收入(ru)保险，在操作(zuo)机制上还有较大完善空间。再(zai)次，仍(reng)需探索适(shi)合我国国情的增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一(yi)些(xie)新型农业经营主体的探索值得借鉴。我们在江西调研发现，除了生产环(huan)节，新型农业经营主体还通过烘干、收储、物流、加工环(huan)节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但是不(bu)担(dan)心(xin)亏本，因为粮食收上来以(yi)后，通过加工销售可以(yi)实现大幅度(du)增值，从而弥(mi)补上游(you)的损失。所以(yi)，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策保障，还要(yao)构建完整的粮食产业链，真正让农民种粮增收。

“纵(zong)横结合”构建利益补偿机制

主持人：我国粮食生产布局是如(ru)何确定的？

程国强：基于我国农业资源条(tiao)件，粮食生产形成了几(ji)大区域。一(yi)个是粮食主产区，全国共有13个主产区，过去(qu)粮食生产相对比较均衡，现在近80%的粮食在主产区生产。一(yi)个是产销平衡区，粮食既不(bu)调出也不(bu)调进，产量和销量相对平衡。还有一(yi)个是粮食主销区，粮食产量和需求存在缺(que)口。从目前粮食生产布局来看，逐步向(xiang)粮食主产区集中，由此带来的问题是，如(ru)果不(bu)能实现粮食均衡生产，意(yi)味着粮食主产区的压力和负担(dan)会越来越重，过去(qu)所说的“高产穷县(xian)”“粮食大县(xian)、经济(ji)弱县(xian)”的趋势会越来越显著，进而影响地方经济(ji)发展。

产销平衡区、主销区的产能逐步下降，不(bu)利于国家粮食安全保障。所以(yi)，要(yao)坚持粮食安全党政同责，在支持主产区抓好粮食生产的同时，也要(yao)求产销平衡区、主销区抓好粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提(ti)供了全国超70%的粮食，但经济(ji)发展普(pu)遍落后于主销区，主要(yao)原因是什么？

程国强：总的来讲，主产区为保障国家粮食安全作(zuo)出了巨大贡献，但也产生了一(yi)些(xie)溢出效(xiao)应。一(yi)方面，按照全国主体功能区规划，粮食主产区作(zuo)为提(ti)供农产品的主体功能区，属于限制开发区域，严格限制进行(xing)大规模的工业化生产和城镇化建设，严禁违(wei)规占用耕地从事非农建设，这(zhe)在客观上限制了城镇化扩张。另一(yi)方面，由于种粮比较效(xiao)益低，付出了较多发展经济(ji)的机会成本。而且，由于对粮食产量有要(yao)求，高标准(zhun)农田建设等需要(yao)进行(xing)相应的资金配套，主产区要(yao)动用财力来推动农业基础设施建设，别的发展机会就少一(yi)些(xie)。而非主产区可以(yi)有更多机会发展二三产业，经济(ji)发达，财政富裕，主产区与(yu)其的差(cha)距会进一(yi)步拉大。

主持人：这(zhe)种情况(kuang)下，如(ru)何有效(xiao)调动粮食主产区重农抓粮积极(ji)性？

程国强：中央采取了很多措施，比如(ru)对产粮大县(xian)实行(xing)以(yi)财政转移支付为主的纵(zong)向(xiang)补偿机制，对保护(hu)和提(ti)高主产区重农抓粮积极(ji)性发挥了重要(yao)作(zuo)用。但是随着经济(ji)发展，仅靠纵(zong)向(xiang)补偿不(bu)能满足需求，还要(yao)调动非主产区的积极(ji)性，因此提(ti)出建立省际横向(xiang)利益补偿机制，也就是主销区对主产区进行(xing)必要(yao)的利益补偿。

2024年中央农村工作(zuo)会议提(ti)出，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向(xiang)利益补偿。也就是说，除了纵(zong)向(xiang)利益补偿机制，横向(xiang)利益补偿机制也要(yao)尽快(kuai)建立。在这(zhe)个过程中，应把握几(ji)个重点：怎样确定补贴额度(du)，主销区究竟(jing)要(yao)拿多少钱(qian)来补偿主产区；采取怎样的方式补偿；主产区有多大规模的资金需求要(yao)通过横向(xiang)补偿，补偿的标准(zhun)是多少；等等。在政策实施过程中，要(yao)做好顶层设计，特别是要(yao)在实际操作(zuo)中把这(zhe)些(xie)关键问题解决好。 （主持人 经济(ji)日(ri)报记者 谢 慧 来源：经济(ji)日(ri)报）