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2025年中央一号文(wen)件提(ti)出，统筹县域城乡规划(hua)布局，顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机(ji)结合，发(fa)挥县乡国土(tu)空间(jian)规划(hua)的空间(jian)统筹和要素保障作用，促进城乡产业发(fa)展、基础设施、公共服务(wu)一体化。而在前(qian)不久，中共中央、国务(wu)院印发(fa)的《乡村全面振兴规划(hua)（2024-2027年）》（以(yi)下(xia)简称《规划(hua)》）更明确(que)提(ti)出，“率先在县域内破除城乡二元(yuan)结构(gou)”。怎样(yang)才能率先在县域内破除城乡二元(yuan)结构(gou)？未来的县域又该如何发(fa)展？新京报记者采访了中国农业大学教授(shou)、国家现代农业产业技术(shu)体系产业经济首席科学家韩一军。
韩一军。受访者供(gong)图(tu)
新一轮农业转移人口市民化行(xing)动实施
中央一号文(wen)件指出，健全农业转移人口市民化机(ji)制。而在《规划(hua)》中，则更具体地提(ti)出，“实施新一轮农业转移人口市民化行(xing)动”。韩一军说，这说明，城乡融合发(fa)展到了关键时刻，在推动乡村全面振兴中发(fa)挥着极其独特的作用。
从农业国家转型为现代化国家，过(guo)去数(shu)十年中，工农城乡关系一直是国家治理的重点(dian)。从新中国成立后，农业支持工业，乡村支持城市，到本世纪初这种关系出现反转，开(kai)始构(gou)建以(yi)工补农、以(yi)城带乡，十八大之后进一步创新提(ti)出工农互惠、城乡一体。
韩一军说，“二十大进一步提(ti)出，城乡融合发(fa)展是中国式现代化的必然要求，必须(xu)统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提(ti)高城乡规划(hua)、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换(huan)、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣(rong)发(fa)展。应该说，新的《规划(hua)》既是对(dui)二十大和二十届三中全会精(jing)神的具体贯彻落实，也是对(dui)推进我国城乡深度融合的谋篇布局，是时间(jian)表，也是路线图(tu)，城乡关系又有了新的定位。”
《规划(hua)》提(ti)出的“实施新一轮农业转移人口市民化行(xing)动”，可以(yi)看作是城乡持续融合的重要举(ju)措。韩一军介(jie)绍，包括规划(hua)中提(ti)出的完(wan)善“人地钱挂钩”政策，推动城镇基本公共服务(wu)覆盖全部常住(zhu)人口等，都是农业转移人口市民化的途径，“事实上，2024年城镇化率已达到67%，我国的城镇化已经到了中后期，尽管未来还会有大量农业人口进入城镇，但同时，在一些(xie)大城市，已经出现了城市老年人口向乡村流动的逆城市化现象(xiang)。”
破除城乡二元(yuan)结构(gou)，县域为何成为突破点(dian)
2025年中央一号文(wen)件提(ti)出，“顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机(ji)结合”。《规划(hua)》进一步明确(que)指出，“率先在县域内破除城乡二元(yuan)结构(gou)，一体推进城镇和乡村规划(hua)、建设和治理，推动城乡基本公共服务(wu)均等化。”
这也是我国首次提(ti)出在县域内破除城乡二元(yuan)结构(gou)。
“在中国，县域是非常重要的行(xing)政单元(yuan)，也是非常特殊的经济区域。”韩一军介(jie)绍，“2013年到2023年之间(jian)，县域的国民生产总(zong)值大约占全国GDP的一半左右，县域占全国90%的国土(tu)面积、52%以(yi)上的人口，县城还是城乡之间(jian)的连接点(dian)、纽带中枢，天然具有城乡融合发(fa)展优势。”
如何在县域内破除二元(yuan)结构(gou)？韩一军说，“规划(hua)中首次提(ti)出优化城乡发(fa)展格(ge)局、提(ti)出在县域内破除城乡二元(yuan)结构(gou)，这就意味着，未来要在县域内部率先实施更多融合发(fa)展的政策措施，比(bi)如土(tu)地、资金、人才、管理以(yi)及数(shu)据等各种要素更加畅通流动。”
公共服务(wu)的差异，是社会关注的焦点(dian)，也是消除城乡差距的重要领域。韩一军说，“基础设施和公共服务(wu)，都是农业农村现代化的重要部分(fen)，这些(xie)年来，我国的乡村水电路气网等硬(ying)件设施建设取得了明显成效(xiao)，绝大部分(fen)地方(fang)，实现了硬(ying)化路入户(hu)，自来水、天然气也越来越向乡村普及。这方(fang)面的建设仍在持续，未来乡村的生活和居住(zhu)环境也更优越。在公共服务(wu)方(fang)面，农民更加关注教育、医疗、养老等内容，规划(hua)提(ti)出的破除城乡二元(yuan)结构(gou)，意味着需(xu)要给农村的教育、医疗和养老等领域持续加大投入，城乡公共服务(wu)的均等化呈(cheng)加快趋势。”
乡村六大产业，有五类需(xu)要城乡融合
针对(dui)县域发(fa)展，多个中央一号文(wen)件中都曾特别提(ti)及。今年的中央一号文(wen)件中，也仍然提(ti)出要着力(li)壮大县域富(fu)民产业。
韩一军介(jie)绍，目前(qian)，全国县域经济的规模达到60万亿元(yuan)左右，我国农业产业及其相关产业，大约占GDP的16.24%，其中大部分(fen)布局在县域。与此同时，县域还是消费潜力(li)巨大的市场，2023年，中国县域社会消费品零售总(zong)额占比(bi)46.3%。有预测显示，到2030年，中国有66%的个人消费增量都将来自县域。
2019年发(fa)布的《国务(wu)院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中，将乡村产业归纳为现代种养业、乡土(tu)特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务(wu)业、乡村信息产业六大类。韩一军介(jie)绍，这六大类产业，除了第一个种养业之外，其余(yu)五类的发(fa)展，本质上都需(xu)要进一步破除县域内的二元(yuan)结构(gou)，这也是今年的中央一号文(wen)件和《规划(hua)》共同强调的。比(bi)如中央一号文(wen)件提(ti)出，“开(kai)展以(yi)县域为统筹单元(yuan)、以(yi)乡镇为基本实施单元(yuan)的全域土(tu)地综合整治”。《规划(hua)》中则提(ti)出，“构(gou)建城乡统一的建设用地市场”。举(ju)例来说，发(fa)展农产品加工业，最大的难题可能就是用地，在城乡二元(yuan)结构(gou)下(xia)，很难解决，但通过(guo)统一的要素市场，就有可能解决这个问题。
县域的未来，城乡融合的图(tu)景
2018年，我国出台首个《国家乡村振兴战略规划(hua)（2018-2022年）》，而前(qian)不久印发(fa)的《乡村全面振兴规划(hua)（2024-2027年）》，是我国的第二个乡村振兴规划(hua)。要理解今年的中央一号文(wen)件，就要放在乡村全面振兴规划(hua)的大背景下(xia)深刻领会。
韩一军介(jie)绍，和第一个规划(hua)相比(bi)，此次发(fa)布的规划(hua)更加具体和明确(que)，比(bi)如提(ti)出了2027和2035两个年度目标，到2027年，乡村振兴战略提(ti)出已经10年，所以(yi)规划(hua)提(ti)出要取得突破性进展，2035年是我国全面实现社会主(zhu)义现代化，这最后的阶段中，实现农业农村现代化是重中之重。
而要实现这一目标，县域的发(fa)展无(wu)疑是最重要的部分(fen)。韩一军介(jie)绍，从产业发(fa)展的角度看，乡村产业仍面临(lin)着许多挑(tiao)战，比(bi)如人才，乡村现代产业需(xu)要更多专业的人才，从哪里来？要从城市来。在过(guo)去，城乡之间(jian)的差别，使得乡村的吸引力(li)不足，而乡村产业的发(fa)展程度，也不足以(yi)吸引足够(gou)的人才。除了人才，还有资金、市场。韩一军说，从资金上来说，需(xu)要吸引更多社会力(li)量加入，也必然要求城乡融合进一步推进、二元(yuan)壁垒进一步破除。
“随着产业、文(wen)化、人才、组织、生态五大振兴的不断(duan)推进，乡村的活力(li)会一点(dian)点(dian)回来，这个活力(li)的根基，基于产业发(fa)展，而产业的发(fa)展，必然会进一步加快城乡融合的进程。我相信，未来乡村会越来越美，基础设施会越来越完(wan)善，公共服务(wu)会越来越丰富(fu)，必将吸引越来越多的城里人，去乡村创新创业，这样(yang)我国城乡深度融合的目标也就实现了。”韩一军说。
新京报记者 周怀宗
编辑 张树(shu)婧(jing) 校(xiao)对(dui) 李(li)立军