二是土地(di)市(shi)场化改革稳步推进。农(nong)村土地(di)制(zhi)度改革稳妥有序(xu)推进，试点(dian)集体(ti)经营(ying)性建设用(yong)地(di)入市(shi)流转，构(gou)建城乡统一的建设用(yong)地(di)市(shi)场，盘活(huo)农(nong)村闲置农(nong)房(fang)和宅基地(di)，赋予农(nong)民更加充(chong)分的财产权益。自然资源部数(shu)据显示，2023年(nian)，全国350个县（市(shi)、区、旗）共试点(dian)完成农(nong)村集体(ti)经营(ying)性建设用(yong)地(di)入市(shi)719宗，成交金额185.2亿元。

三是农(nong)业农(nong)村优先发展投入保障机制(zhi)持续完善。中央(yang)预算内投资、地(di)方政(zheng)府专项债券支持力度不断加大，土地(di)出(chu)让收入用(yong)于农(nong)业农(nong)村的比例稳步提高。2012年(nian)至2023年(nian)，国家(jia)财政(zheng)用(yong)于农(nong)林水事务的支出(chu)从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农(nong)贷款(kuan)余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现(xian)代流通体(ti)系逐步健全。县域商业体(ti)系加快建立，乡村物流网络、数(shu)字化建设水平(ping)稳步提升，截(jie)至2023年(nian)末，累(lei)计建成1200多个县级公共寄递配送中心、28.9万个村级寄递物流综合服务站、19万个村邮(you)站。2023年(nian)，全国农(nong)村网络零售额达2.5万亿元，农(nong)产品网络零售额5870.3亿元。

五是产业融合发展水平(ping)进一步提升。城乡产业布(bu)局优化、优势互(hu)补、关联紧密，打造了一批产业融合发展平(ping)台，截(jie)至目前，各地(di)建设优势特色产业集群220个、国家(jia)现(xian)代农(nong)业产业园350个。2023年(nian)，农(nong)产品加工转化率达74%，农(nong)产品加工产值与农(nong)业总产值的比值为2.59∶1。随(sui)着产业链(lian)延(yan)伸、价值链(lian)提升、农(nong)业功(gong)能(neng)拓展，农(nong)业与文化、旅游、康养等产业加快融合，休闲农(nong)业、农(nong)村电商等新产业、新业态、新模(mo)式层出(chu)不穷，一二三产业融合呈现(xian)新局面。

我国城乡融合发展成效显著，但仍面临农(nong)村资源要素激活(huo)不充(chong)分、公共资源配置不均衡(heng)等问题。具体(ti)来看，城乡人口双向有序(xu)流动(dong)机制(zhi)尚不健全，居住证制(zhi)度与基本公共服务挂钩机制(zhi)还不顺畅，户(hu)籍(ji)人口城镇化率低于常住人口城镇化率；城乡二元土地(di)制(zhi)度破(po)解难(nan)，不能(neng)有效满足城乡融合发展的土地(di)需求；农(nong)村金融市(shi)场发育较为滞(zhi)后，融资难(nan)、融资贵等问题依然存在；闲置宅基地(di)、废弃的集体(ti)公益性建设用(yong)地(di)转变为集体(ti)经营(ying)性建设用(yong)地(di)入市(shi)仍存在一些堵点(dian)和难(nan)点(dian)，农(nong)村集体(ti)资产配置效率有待提升。

如何统筹(chou)推动(dong)城乡融合向更大规模(mo)、更深层次(ci)、更高水平(ping)迈(mai)进，是新发展阶段亟(ji)待解决的一个重大课题。城乡融合通过要素自由流动(dong)优化资源配置，进而实(shi)现(xian)分工分业和城乡经济社会协(xie)调发展，其核(he)心在于通过创新体(ti)制(zhi)机制(zhi)，从根本上破(po)除城乡分割的体(ti)制(zhi)弊端，既打开城门，也开放乡村，建立统一的商品市(shi)场与要素市(shi)场，高效配置劳动(dong)、资本、土地(di)和技术等要素，促进城乡要素从单向流动(dong)转向平(ping)等交换(huan)、双向自由流动(dong)。

首先，健全农(nong)业转移人口市(shi)民化配套政(zheng)策措施。推动(dong)财政(zheng)转移支付与农(nong)业转移人口市(shi)民化挂钩，完善中央(yang)财政(zheng)农(nong)业转移人口市(shi)民化奖励资金制(zhi)度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下(xia)农(nong)业转移人口市(shi)民化奖励机制(zhi)；完善奖补政(zheng)策，建立省、市(shi)级财政(zheng)资金对吸纳落户(hu)人数(shu)较多县（市(shi)、区）的投资补助机制(zhi)，加大预算内投资支持力度；在县域内按照常住人口规模(mo)统筹(chou)公共资源配置，合理调整人口流入流出(chu)地(di)区教师、医生等编制(zhi)定额和基本公共服务设施布(bu)局。

其次(ci)，进一步深化户(hu)籍(ji)制(zhi)度改革。剥离户(hu)籍(ji)的附加福(fu)利，让户(hu)籍(ji)真(zhen)正回归(gui)人口登记管理功(gong)能(neng)。持续拓宽农(nong)业转移人口在城市(shi)落户(hu)通道，提升城市(shi)开放度、包容性；城市(shi)落户(hu)政(zheng)策要对租购(gou)房(fang)者同(tong)等对待，允(yun)许租房(fang)常住人口在公共户(hu)口落户(hu)；探索实(shi)施农(nong)民居住地(di)登记备案制(zhi)度，不改变户(hu)口性质(zhi)，不影响农(nong)村权益，消除其进城的后顾(gu)之忧。

再次(ci)，持续深化农(nong)村土地(di)制(zhi)度改革。完善承(cheng)包地(di)“三权分置”制(zhi)度，探索承(cheng)包权依法自愿有偿退出(chu)机制(zhi)，强(qiang)化对土地(di)经营(ying)权的赋能(neng)和平(ping)等保护；加强(qiang)探索宅基地(di)自愿有偿退出(chu)机制(zhi)，考虑允(yun)许依法取得(de)的宅基地(di)在较大范围(wei)内向符合条件的农(nong)村集体(ti)经济组(zu)织(zhi)成员家(jia)庭转让；完善农(nong)村集体(ti)建设用(yong)地(di)制(zhi)度，运用(yong)市(shi)场机制(zhi)盘活(huo)乡村存量土地(di)和低效用(yong)地(di)。

最后，建立社会资本投资农(nong)业农(nong)村规范引导机制(zhi)。明确(que)社会资本作为农(nong)业农(nong)村发展的协(xie)助者、参与者的基本定位(wei)，为资本下(xia)乡提供基础设施、融资、用(yong)地(di)、人才聘用(yong)等配套政(zheng)策支持，引导其投向短板弱项和关键环节(jie)；建立城乡统一的产权流转交易市(shi)场，健全产权价值评估、交易流转机制(zhi)，推动(dong)产权顺畅流转，促进要素融合发展。

发挥县域独特优势汇聚强(qiang)大动(dong)能(neng)

城乡融合，重点(dian)在县域。在城乡融合发展进程中，县域发挥了怎样的龙头带动(dong)作用(yong)？

刘合光（中国农(nong)业科(ke)学院农(nong)业经济与发展研(yan)究所研(yan)究员）：党(dang)的十八(ba)大以来，我国城乡差距逐步缩小(xiao)，城乡融合程度不断加深。城乡发展进入新阶段，县域作为重大突(tu)破(po)口，成为推动(dong)城乡融合发展的重要支撑。

为什么说(shuo)“城乡融合，重点(dian)在县域”？

首先，县域在城乡融合发展中占据重要位(wei)置。县域是推进城乡融合发展的腹地(di)，我国县域国土面积占全国90%左右，人口比重超(chao)50%，在县域实(shi)现(xian)城乡融合发展，涉及空间广、人口多。县域作为国民经济的基本单元，是城乡资源要素流动(dong)和配置的枢纽，县域治理是推进国家(jia)治理体(ti)系和治理能(neng)力现(xian)代化的重要一环，搞活(huo)县域经济，将有效促进城乡融合发展。

其次(ci)，县域是推进城乡融合发展的低成本区域。物体(ti)总是沿着阻力最小(xiao)的路径(jing)前进，社会发展同(tong)样沿着阻力最小(xiao)的路径(jing)进发。从经济实(shi)力看，大中城市(shi)具有吸纳农(nong)业人口的潜力，但是农(nong)民落户(hu)大中城市(shi)成本较高，而县域可以较低成本吸纳农(nong)民并提供有效公共产品供给，在推进城乡融合发展过程中具有较好的经济性。

再次(ci)，县域为城乡融合发展提供了关键的文化场域。在县域生活(huo)的广大人民群众具有强(qiang)大的文化认同(tong)和紧密的情感链(lian)接，县域是他(ta)们浸润其中的家(jia)园。以县域为切入点(dian)，可以充(chong)分发挥文化传承(cheng)优势，在文化融合协(xie)同(tong)中坚持城乡一体(ti)，更好推进城乡经济社会融合发展。

在城乡融合发展进程中，县域的龙头带动(dong)作用(yong)体(ti)现(xian)在以下(xia)方面。

一是优化资源配置。通过实(shi)施“千万工程”，浙(zhe)江省累(lei)计吸引超(chao)过3000亿元社会资本投入乡村，带动(dong)近百万农(nong)民就业。浙(zhe)江经验充(chong)分证明，县域成为城市(shi)资源向乡村辐射的前沿阵地(di)。作为传统劳务输出(chu)大省的湖北，面对县（市(shi)）人口流动(dong)出(chu)现(xian)转折性变化，在返乡人口多于外出(chu)务工人口、县城人口快速增加的情况下(xia)，推动(dong)就地(di)城镇化，开展城镇和产业“双集中”试点(dian)，形成了“人口集中、产业集聚、功(gong)能(neng)集成、要素集约”的发展态势，资源配置进一步优化，有力促进了城乡融合发展。

二是统筹(chou)基础设施建设与公共服务供给。浙(zhe)江省推动(dong)“千万工程”持续深化，在城乡基础设施建设方面有新突(tu)破(po)，农(nong)村等级公路比例达100%，率先基本实(shi)现(xian)城乡同(tong)质(zhi)饮水，5G网络实(shi)现(xian)重点(dian)行政(zheng)村全覆盖。湖北省嘉鱼县在扩大公共服务供给方面表现(xian)突(tu)出(chu)，该县精准掌(zhang)握群众返乡进城意愿和需求，制(zhi)定出(chu)台17项综合性民生政(zheng)策，优化服务供给，对标地(di)级市(shi)标准，推进紧密型教联体(ti)、医共体(ti)、养联体(ti)，让农(nong)村群众享受到大城市(shi)品质(zhi)的公共服务。

三是统筹(chou)城乡基层治理。以县域为突(tu)破(po)口推进城乡治理一体(ti)化，便于构(gou)建区域联动(dong)、上下(xia)协(xie)同(tong)、全面覆盖、精细管理的共建共治共享的城乡基层治理格局。以浙(zhe)江省嘉兴市(shi)为例，该市(shi)深入推进数(shu)字化基层治理，以一块智慧大屏让消防、安防等数(shu)据信息实(shi)时展现(xian)，同(tong)时建立“立方众治”平(ping)台，矛盾(dun)处(chu)理、小(xiao)区管理、垃圾分类等都纳入平(ping)台，并融合多元主体(ti)实(shi)现(xian)共治共享，有效提高了社区治理的精准性。

四是夯实(shi)产业基础支撑。城乡融合发展，产业是支撑。湖北省积极发展县域富民产业，着力做好“土特产”文章、发展精深加工、促进农(nong)旅融合，持续强(qiang)化农(nong)业品牌培育，围(wei)绕重点(dian)农(nong)业产业链(lian)出(chu)台了“虾十条”“米九条”“茶(cha)十条”等优势产业政(zheng)策，目前全省85个涉农(nong)县市(shi)区均有1个至2个主推区域品牌，为城乡融合发展夯实(shi)了产业基础支撑。

推动(dong)县域在城乡融合发展中释放更强(qiang)大动(dong)能(neng)，一方面，要引入增量主体(ti)、注入合作发展的新生力量。可考虑把东西部合作经验创新性运用(yong)于统筹(chou)推进县域城乡融合发展；采取“千校兴镇”“万企兴万村”“科(ke)技小(xiao)院”等方式，把有实(shi)力的科(ke)技主体(ti)和教育主体(ti)引入县域；以建立“强(qiang)村公司”和“强(qiang)镇公司”的方式，激活(huo)县域沉睡的资源和资产。另一方面，要加强(qiang)规划(hua)布(bu)局。科(ke)学预判城乡人口变动(dong)趋势、尊重城乡经济社会发展规律，提高规划(hua)的科(ke)学性和全局协(xie)同(tong)性，通盘考虑土地(di)利用(yong)、产业发展、居民点(dian)建设等任务；坚持城乡一体(ti)，提升村庄规划(hua)编制(zhi)和城镇建设规划(hua)的协(xie)调性；统筹(chou)规划(hua)和优化城乡产业发展、基础设施和公共服务布(bu)局。此外，需进一步完善体(ti)制(zhi)机制(zhi)，为县域城乡融合发展赋能(neng)。构(gou)建开放创新的发展机制(zhi)，通过开发新要素、推进要素优化组(zu)合、强(qiang)化体(ti)制(zhi)机制(zhi)改革，为城乡融合发展增活(huo)力、添动(dong)力；构(gou)建合作共赢的发展机制(zhi)，在教育、医疗(liao)卫生、养老保障等方面推动(dong)形成城乡发展共同(tong)体(ti)；构(gou)建绿色协(xie)调的发展机制(zhi)，以资源节(jie)约、环境友(you)好的方式推进城乡建设，拓宽城乡发展空间，塑造要素有序(xu)自由流动(dong)、基本公共服务均等化、资源环境可承(cheng)载的城乡融合发展新格局。

持续释放融合发展试验区示范效应

2019年(nian)，国家(jia)发展改革委等部门确(que)定11个国家(jia)城乡融合发展试验区，各试验区深入探索、先行先试，形成了哪些可推广的典型经验？

高鸣（农(nong)业农(nong)村部农(nong)村经济研(yan)究中心研(yan)究员）：国家(jia)城乡融合发展试验区先行先试，主要聚焦于建立城乡有序(xu)流动(dong)的人口迁徙制(zhi)度、搭建城乡产业协(xie)同(tong)发展平(ping)台、健全农(nong)民持续增收体(ti)制(zhi)机制(zhi)等11项重点(dian)任务，积极探索具有可复制(zhi)、可推广价值的典型经验。近年(nian)来，各试验区围(wei)绕重点(dian)任务，坚持农(nong)业农(nong)村优先发展，守正创新、先立后破(po)，深入探索城乡融合发展体(ti)制(zhi)机制(zhi)改革，取得(de)显著成效，改革试验区的示范带动(dong)效应得(de)到充(chong)分释放。

试验区内人口流动(dong)更加合理有序(xu)，土地(di)、资金、技术等要素在城乡之间双向自由流动(dong)的制(zhi)度性通道基本打通，经济增速保持在较快区间，资源利用(yong)效率、要素配置效率持续提升。试验区内城乡产业发展更加协(xie)同(tong)、农(nong)民持续增收的体(ti)制(zhi)机制(zhi)不断优化，城乡居民之间收入、生活(huo)水平(ping)差距逐步缩小(xiao)，为促进农(nong)民农(nong)村共同(tong)富裕提供了重要支撑。

党(dang)的二十届三中全会和2024年(nian)中央(yang)经济工作会议对城乡融合发展作出(chu)重要部署，凸显了重塑城乡关系的重要性、紧迫性。总结推广国家(jia)城乡融合发展试验区的典型经验，有利于在更大范围(wei)内释放改革效应，为构(gou)建城乡融合发展新格局提供支撑。

一是聚焦人才、土地(di)、资金等要素，不断健全有利于城乡要素双向流动(dong)和平(ping)等交换(huan)的体(ti)制(zhi)机制(zhi)。消弭城乡之间的要素流动(dong)限制(zhi)，是建设全国统一大市(shi)场、构(gou)建新发展格局的重要内容。各试验区充(chong)分发挥经济体(ti)制(zhi)改革的牵(qian)引作用(yong)，不断破(po)除妨碍(ai)城乡要素合理配置的体(ti)制(zhi)机制(zhi)壁垒，促进各类要素更多向乡村流动(dong)，努(nu)力在乡村形成人才、土地(di)、资金、产业、信息汇聚的良性循环。河南(nan)省许昌市(shi)大力推行科(ke)技副乡（镇）长制(zhi)度，累(lei)计选派超(chao)过150名专家(jia)人才到基层服务，促进科(ke)技成果转化服务加速下(xia)沉农(nong)村；制(zhi)定农(nong)村集体(ti)经营(ying)性建设用(yong)地(di)入市(shi)实(shi)施办法，2020年(nian)以来累(lei)计入市(shi)交易农(nong)村集体(ti)经营(ying)性建设用(yong)地(di)共21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元。实(shi)践证明，重塑新型城乡关系，需持续打通城乡要素双向流动(dong)和平(ping)等交换(huan)的制(zhi)度性通道，不断形成有利于乡村发展的健全的要素市(shi)场。

二是推动(dong)特色产业加速集聚，持续完善有利于乡村经济多元化发展的体(ti)制(zhi)机制(zhi)。产业振兴是乡村振兴的重中之重，产业融合是推动(dong)城乡融合的重要举措。各试验区依托当地(di)资源禀赋和特色优势，聚焦“土特产”，搭建城乡产业协(xie)同(tong)发展平(ping)台，培育新产业新业态，提升价值链(lian)、完善利益链(lian)，做大做强(qiang)特色产业取得(de)明显成效。重庆市(shi)大力培育“一主两辅”乡村生态特色产业，着力开展品牌建设并推进集聚发展，累(lei)计建设国家(jia)优势特色产业集群9个、现(xian)代农(nong)业产业园12个、农(nong)业产业强(qiang)镇39个，全市(shi)生态特色产业综合产值达5200亿元。实(shi)践证明，产业是发展的根基，走城乡融合发展之路，需充(chong)分挖(wa)掘地(di)方特色、强(qiang)化产业协(xie)同(tong)、健全利益联动(dong)机制(zhi)，以城乡产业协(xie)同(tong)发展引领(ling)乡村经济多元化发展。

三是促进城乡基础设施一体(ti)化发展、基本公共服务均等化供给，深入探索有利于公共资源高效合理配置的体(ti)制(zhi)机制(zhi)。各试验区坚持把公共基础设施建设的重点(dian)放在乡村，开展城乡基础设施统一规划(hua)建设和管护；推动(dong)公共服务、社会事业向农(nong)村延(yan)伸覆盖，推进城乡基本公共服务实(shi)现(xian)标准统一和提升。江西省鹰潭(tan)市(shi)统筹(chou)推进城乡基础设施布(bu)局，全面构(gou)建城乡供水、污水处(chu)理、公路交通、电商物流、垃圾处(chu)理“五张网”；通过整乡或整村组(zu)建物业中心、聘请(qing)物业公司等方式，为农(nong)民提供卫生保洁、农(nong)机租赁、农(nong)具停(ting)放、水电安装等优质(zhi)便捷的服务，实(shi)现(xian)“物业进乡村”全覆盖。实(shi)践证明，推动(dong)城乡融合发展见实(shi)效，需聚焦基础设施和公共服务等农(nong)民群众最关心、最直(zhi)接、最现(xian)实(shi)的利益问题，抓(zhua)好办成一批重点(dian)实(shi)事，着力提高其获得(de)感、幸福(fu)感、安全感。

四是拓宽增收致富渠道，加快形成有利于农(nong)民收入持续增长的体(ti)制(zhi)机制(zhi)。各试验区不断强(qiang)化现(xian)代农(nong)民职业技能(neng)培训(xun)，完善农(nong)民工输出(chu)地(di)与输入地(di)的劳务对接机制(zhi)，确(que)保农(nong)民工与城镇职工享有平(ping)等的就业权利，深化农(nong)村集体(ti)产权制(zhi)度改革，多措并举促进农(nong)民增收致富。江苏宁锡常接合片区以推动(dong)高质(zhi)量充(chong)分就业提高工资性收入、以支持多元化创业提高经营(ying)性收入、以完善强(qiang)农(nong)惠农(nong)富农(nong)支持制(zhi)度提高转移性收入、以深化产权制(zhi)度改革提高财产性收入，2023年(nian)试验片区内5区（市(shi)）的农(nong)民收入均值达37884元，比2019年(nian)提高35.57%，是全国城乡收入差距最小(xiao)的地(di)区之一。实(shi)践证明，构(gou)建城乡融合发展新格局，要坚持以人民为中心的发展思想，实(shi)现(xian)好、维护好、发展好广大农(nong)民群众的根本利益，千方百计拓宽农(nong)民增收致富渠道，促进农(nong)民农(nong)村共同(tong)富裕。 （来源：经济日报）