主持人：我国(guo)几次重(zhong)要会议(yi)都提到了粮食(shi)价格。在您看来，2024年国(guo)际粮食(shi)市场大幅波动是受什么(me)因素影响？

程国(guo)强：2024年全球粮食(shi)增产，产销总体平衡。根据价格变化的机理，价格主要受供需影响，如果生产大于需求，那就(jiu)意味着整个粮价处于相对(dui)平稳状态。但实际上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要受供需影响，但并(bing)不是由(you)供需决定的。全球粮价自2022年达到顶峰后，一直处于下降通道，由(you)于地缘政治冲突、全球经济不景气，国(guo)际粮食(shi)市场出现波动。

这反映了在全球粮食(shi)安全格局中，决定粮食(shi)安全形势的，除了供需基本面等传统(tong)因素，还有(you)很多非传统(tong)因素，包(bao)括地缘政治冲突、气候变化、宏观经济形势等，特别是部分发展中国(guo)家农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺(que)口，全球粮食(shi)生产和贸易高度(du)集中在少数国(guo)家，这些国(guo)家政策的变化会影响粮食(shi)价格，使全球粮食(shi)安全面临更加复杂的挑战。

“三位一体”保障我国(guo)端(duan)牢饭碗

主持人：说(shuo)完全球粮食(shi)市场，再来看我国(guo)粮食(shi)保障情况(kuang)。我国(guo)主要粮食(shi)品种有(you)哪几大类？生产和进口情况(kuang)如何？

程国(guo)强：我国(guo)粮食(shi)主要有(you)三类品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯类，比如马(ma)铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国(guo)目前(qian)粮食(shi)的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近平总书记高度(du)重(zhong)视粮食(shi)安全，提出新粮食(shi)安全观，确保谷物基本自给、口粮绝对(dui)安全。保障粮食(shi)供需基本平衡，还有(you)一些饲料粮需要通过国(guo)际市场来解决。我国(guo)每年进口粮食(shi)1.5亿吨左(zuo)右，其中近1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最(zui)重(zhong)要的用(yong)途是作为蛋白饲料原料，我们养殖所需的饲料中有(you)10%至15%的蛋白含量需要通过进口来解决。

还有(you)谷物进口，其中一部分就(jiu)是小麦。主要从品种调剂的角度(du)来考虑，比如，从澳大利亚进口软质小麦、从加拿(na)大进口强筋小麦，都是做(zuo)糕点所需要的原料，而(er)国(guo)内生产的主要是中筋小麦，所以每年约有(you)1000万吨小麦进口。还有(you)部分大米进口，在进口配额管理范围内调节，因此每年进口规模不大。

从国(guo)家粮食(shi)安全保障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制(zhi)。一是粮食(shi)综合生产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对(dui)安全为核心。2024

年我国(guo)粮食(shi)总产量迈(mai)上7亿吨台阶(jie)，最(zui)主要的贡献是小麦、水稻(dao)和玉米三大品种，目前(qian)整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有(you)2.8亿吨产量，基本上能够满足饲料粮需求。除此之外，豆类和薯类保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国(guo)内粮食(shi)生产体系来实现的，这是保障粮食(shi)安全的根基。二是粮食(shi)储备调控体系，既有(you)中央储备，也有(you)地方储备，以应对(dui)突发事件、维护市场稳定为重(zhong)点。这套体系经历了历史的考验，包(bao)括2008年南方冰(bing)雪灾(zai)害、汶川大地震，以及(ji)近年来的全球粮食(shi)危机、新冠疫情冲击，这套储备调控体系成功应对(dui)了粮食(shi)安全风险挑战。三是全球农产品供应链，有(you)效利用(yong)国(guo)际农产品市场和农业资源。国(guo)际市场的有(you)效利用(yong)弥补了国(guo)内农业资源不足，2023年我国(guo)农产品进口总额2340多亿美元，如果这些农产品在国(guo)内生产，可能需要近14亿亩种植面积。我国(guo)目前(qian)有(you)19.29亿亩耕地，按照(zhao)1.33的复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用(yong)来保障7亿吨粮食(shi)以及(ji)蔬菜、水果等农产品的生产，那么(me)缺(que)口部分就(jiu)通过进口来解决。

国(guo)内粮食(shi)综合生产能力、粮食(shi)储备调控体系和全球农产品供应链，构成了“三位一体”的粮食(shi)安全保障机制(zhi)，保障每个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国(guo)人的饭碗牢牢端(duan)在自己手中。

主持人：我国(guo)粮食(shi)产量连续多年保持在高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食(shi)产能提升(sheng)行动方案，在这样的背景下，粮食(shi)供需为什么(me)还有(you)缺(que)口？

程国(guo)强：我国(guo)小麦、水稻(dao)、玉米基本自给，口粮绝对(dui)安全，那这个缺(que)口在哪里(li)呢？大豆。这就(jiu)是为什么(me)每年要通过国(guo)际市场进口近1亿吨大豆，因为蛋白饲料原料没有(you)那么(me)多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给，就(jiu)没有(you)办法保证大豆的供给。

从国(guo)家粮食(shi)安全形势来看，现在正处于历史上最(zui)好的时期(qi)，但也不能回避农业供给体系存在结构性短板。立足人多地少的基本国(guo)情，我们在部分产品上没有(you)办法实现自给，只能通过国(guo)际市场来解决。所以，要推(tui)动农业对(dui)外开放，有(you)效利用(yong)好国(guo)际农产品市场和农业资源。

主持人：相较以往，2024年粮食(shi)进口同比下降，是什么(me)原因？这是否(fou)意味着我国(guo)粮食(shi)供给体系正在发生变化？

程国(guo)强：应该(gai)说(shuo)，供给体系有(you)一些变化，但是不大。三大主粮能够实现基本自给，而(er)且通过实施藏粮于地战略，能确保口粮绝对(dui)安全，但是在供给体系中，大豆的短板依然存在。我们实施了大豆行动计划，通过在东北(bei)开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的种植面积，使大豆产量恢复性增长，近几年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有(you)从根本上发生改变。

进口减少是因为前(qian)几年进口太多，并(bing)不是需求减少，也不是国(guo)内供给增加。当前(qian)全球粮价下行，我国(guo)粮价低迷(mi)，农民种粮很难(nan)挣钱(qian)，部分产品进口对(dui)国(guo)内市场的影响值得(de)关(guan)注。如果每年粮食(shi)进口能够控制(zhi)在1.5亿吨以内，对(dui)国(guo)内市场的影响会稍小一些，但是肉(rou)类、大豆的进口不可回避。

守住耕地这个粮食(shi)生产命根子

主持人：谈到粮食(shi)问题，有(you)一个词被反复提及(ji)，那就(jiu)是“耕地红线”。目前(qian)划定的18亿亩耕地红线，是出于什么(me)考虑？

程国(guo)强：18亿亩耕地红线在2006年首次提出，当时根据对(dui)粮食(shi)供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食(shi)物消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食(shi)产量才(cai)能保证基本供给，对(dui)应的就(jiu)是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指数，对(dui)应每年农作物种植面积为24亿亩，按照(zhao)粮食(shi)单(dan)产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照(zhao)当时的技术水平、粮食(shi)单(dan)产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工(gong)业化、城镇化加快推(tui)进，各地发展经济需要大量土地，占用(yong)耕地现象(xiang)普遍，造成耕地每年减少1000万亩左(zuo)右。按照(zhao)这个趋势，18亿亩耕地红线很快就(jiu)会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食(shi)种植面积的需要。

主持人：随着土地流转和工(gong)商资本下乡(xiang)，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么(me)看这个现象(xiang)？

程国(guo)强：一个国(guo)家进入工(gong)业化中期(qi)阶(jie)段，随着工(gong)业化、城镇化的推(tui)进，对(dui)土地的需求增加不可避免(mian)。同时，随着人口老龄化程度(du)加深，以及(ji)农民工(gong)向非农部门转移，农业方面也出现了重(zhong)大变化，大量工(gong)商资本、新型经营主体开始进入农业领域，基于其本身的需求，要保证投资不亏(kui)本可能不能只做(zuo)农业，由(you)此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主要有(you)三方面因素。一是由(you)于人口增长，加上工(gong)业化、城镇化持续推(tui)进，对(dui)土地有(you)刚性需求。二是农业比较效益低，经营主体要通过“非农化”拿(na)回成本、获(huo)得(de)利润。三是随着农民工(gong)转移就(jiu)业，农村(cun)土地流转过程中可能产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治理难(nan)度(du)有(you)多大？

程国(guo)强：近年来，中央和地方在抓(zhua)耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得(de)显著成效。但这是一个非常(chang)复杂的问题，首先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营、种粮的比较效益低是导致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物后，整治难(nan)度(du)大、成本高，有(you)的地方采取“一刀切”的方式，产生了很多值得(de)反思(si)的问题。再次，在协同监管上存在短板和不足，没有(you)形成系统(tong)有(you)效的监管机制(zhi)。

加强整治需严格耕地占补平衡管理并(bing)落实相关(guan)土地制(zhi)度(du)改革要求。制(zhi)度(du)建设方面，要加强耕地保护制(zhi)度(du)建设，全面落实监管主体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的一个重(zhong)要原因是种粮比较效益低，要采取综合措施，让农民种粮能挣钱(qian)、能得(de)利。要深挖科技潜(qian)力，不管是加强土地整治还是提高种粮收益，归根到底靠科技节本增效，通过提高单(dan)产、降低成本保障农民种粮收益，从根本上遏制(zhi)耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补平衡管理”，具(ju)体怎么(me)平衡？

程国(guo)强：在工(gong)业化、城镇化推(tui)进过程中，占用(yong)多少耕地须(xu)补充多少耕地，这叫占补平衡。过去出现了一些偏差，比如，把好地占了，补的是差地，这叫“狸猫(mao)换太子”。中央经济工(gong)作会议(yi)提出“严格耕地占补平衡管理”，应该(gai)说(shuo)要求更高了、措施更严了，通过提高占地成本、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可能不占好地。

具(ju)体怎么(me)操作？一是明确耕地占补平衡原则，坚持“以补定占”，数量与质量并(bing)重(zhong)，不能像(xiang)过去一样占好地、补差地，这是原则性问题。二是进一步拓宽(kuan)并(bing)补充耕地来源，尤其是开展退化耕地的治理，推(tui)进耕地后备资源开发。三是加强耕地保护与监管，严格落实耕地保护制(zhi)度(du)，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力度(du)。四是提升(sheng)耕地质量，推(tui)进高标准农田(tian)建设，实施耕地质量保护与提升(sheng)行动。五是完善占补平衡落实机制(zhi)，改进占补平衡落实方式，明确各级政府的责任和义务，确保可操作、能执行。

主持人：确立18亿亩耕地红线后，我国(guo)农业资源开发模式进行了怎样的调整？

程国(guo)强：农业资源开发主要有(you)三个方面。一是对(dui)撂荒地进行综合利用(yong)，包(bao)括对(dui)流转过程中无人耕种的土地，通过综合治理来加强利用(yong)。二是改革耕地占补平衡制(zhi)度(du)，将非农建设以及(ji)造林(lin)、种树、种果等各类占用(yong)耕地行为纳入耕地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地总量实现动态平衡。三是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向整个国(guo)土资源开发农业资源，综合利用(yong)改造盐碱地等，创新开发模式。

农业科技创新要补上短板弱项

主持人：2024年中央农村(cun)工(gong)作会议(yi)提到“强化农业科技和装备支撑”，我国(guo)农业科技创新水平如何？

程国(guo)强：从世(shi)界范围看，我国(guo)农业科技创新水平已迈(mai)入第一方阵，取得(de)了显著进展和突破。全国(guo)农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个百分点。农作物良种覆盖率近年达到96%，对(dui)粮食(shi)增产的贡献率达45%。种业创新方面，小麦、玉米等都有(you)创新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。农机装备水平提升(sheng)，我国(guo)农作物耕种收综合机械化率超过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻(dao)的耕种收机械化率在80%以上，还有(you)大宗经济作物、设施农业、农产品初加工(gong)等领域，机械化水平也大幅提高。农业生产从主要依靠人力畜力向依靠机械动力转变，为提高劳动生产率、土地产出率和资源利用(yong)率发挥了非常(chang)重(zhong)要的作用(yong)。

主持人：有(you)数据显示，我国(guo)每年有(you)6000项至7000项农业科技成果面世(shi)，但成果转化率只有(you)30%至40%，也就(jiu)是说(shuo)，农业科技成果的转化率较低，您怎么(me)看？

程国(guo)强：确实，农业科技创新在取得(de)重(zhong)要成就(jiu)的同时，也还存在很多短板和弱项，你说(shuo)的这个问题就(jiu)非常(chang)突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院所对(dui)农业科技创新的评价指标过于注重(zhong)理论期(qi)刊、学术成果数量，很多成果不是为了满足产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样改变这个指挥棒(bang)是重(zhong)要的科技体制(zhi)改革课(ke)题。另(ling)外，很多科学研究(jiu)缺(que)乏市场导向，有(you)些成果具(ju)有(you)较高的创新价值与技术含量，但是怎么(me)通过产业化应用(yong)产生经济效益，还缺(que)乏必(bi)要的转化机制(zhi)，产学研用(yong)一体的链条没有(you)建立起来。

其次，缺(que)乏有(you)转化实力的主体。我国(guo)农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对(dui)战略性、长期(qi)投资缺(que)乏规划和意愿。当然，农业科技成果转化确实周期(qi)长、风险高，让很多企业望而(er)却步。所以，需要吸引(yin)社(she)会资本、金融机构进入，目前(qian)科技金融机制(zhi)创新相对(dui)来讲还比较滞后。

再次，推(tui)广体系不够完善。最(zui)需要技术的是基层，而(er)基层技术力量相对(dui)薄弱。目前(qian)农业科技推(tui)广主要依靠政府主导，缺(que)乏市场化运作就(jiu)难(nan)以满足多样化需求，怎样处理好政府与市场的关(guan)系，是完善科技创新体系、推(tui)广体系、转化体系要突破的一个重(zhong)大课(ke)题。

确保农民种粮增产增收

主持人：又到一年春耕季，有(you)一个问题大家比较关(guan)注，就(jiu)是“谁来种粮”？为什么(me)反复强调健(jian)全种粮农民收益保障机制(zhi)？

程国(guo)强：随着农村(cun)人口老龄化，同时大规模农业转移人口进入城市，“谁来种粮”的问题一直是个重(zhong)大课(ke)题。这也是为什么(me)反复强调要推(tui)进农业经营体制(zhi)机制(zhi)创新、培育新型农业经营主体。

从种粮的角度(du)来看，由(you)于农业是自然再生产和经济再生产交织的产业，既面临市场风险，种的粮食(shi)能不能卖出去、卖个好价格没有(you)办法把握，同时受自然风险影响非常(chang)大，种粮农民困(kun)难(nan)比较多、压力很大。反复强调要健(jian)全种粮农民收益保障机制(zhi)，就(jiu)是要让农民种粮不亏(kui)本、有(you)钱(qian)挣，这样才(cai)能有(you)效提高和保护他(ta)们种粮的积极性。

现在的问题是，种粮确实很难(nan)挣钱(qian)。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食(shi)生产成本增长了1.4倍左(zuo)右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨速度(du)远远高于价格上涨。其次，现有(you)政策为保护农民种粮积极性发挥了重(zhong)要作用(yong)，但还有(you)较大提升(sheng)空间。比如，有(you)地的农户通过“一卡通”都能拿(na)到农业补贴，而(er)不是根据种粮实际情况(kuang)进行补贴，导致补贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制(zhi)上还有(you)较大完善空间。再次，仍需探索适合我国(guo)国(guo)情的增收机制(zhi)。农民种粮后怎么(me)让粮食(shi)增值？一些新型农业经营主体的探索值得(de)借鉴。我们在江(jiang)西调研发现，除了生产环节，新型农业经营主体还通过烘(hong)干、收储、物流、加工(gong)环节延(yan)伸粮食(shi)产业链，尽管也帮农户托管土地，但是不担心亏(kui)本，因为粮食(shi)收上来以后，通过加工(gong)销售可以实现大幅度(du)增值，从而(er)弥补上游(you)的损失。所以，健(jian)全种粮农民收益保障机制(zhi)，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食(shi)产业链，真正让农民种粮增收。

“纵横结合”构建利益补偿(chang)机制(zhi)

主持人：我国(guo)粮食(shi)生产布局是如何确定的？

程国(guo)强：基于我国(guo)农业资源条件，粮食(shi)生产形成了几大区(qu)域。一个是粮食(shi)主产区(qu)，全国(guo)共有(you)13个主产区(qu)，过去粮食(shi)生产相对(dui)比较均衡，现在近80%的粮食(shi)在主产区(qu)生产。一个是产销平衡区(qu)，粮食(shi)既不调出也不调进，产量和销量相对(dui)平衡。还有(you)一个是粮食(shi)主销区(qu)，粮食(shi)产量和需求存在缺(que)口。从目前(qian)粮食(shi)生产布局来看，逐步向粮食(shi)主产区(qu)集中，由(you)此带来的问题是，如果不能实现粮食(shi)均衡生产，意味着粮食(shi)主产区(qu)的压力和负担会越来越重(zhong)，过去所说(shuo)的“高产穷县”“粮食(shi)大县、经济弱县”的趋势会越来越显著，进而(er)影响地方经济发展。

产销平衡区(qu)、主销区(qu)的产能逐步下降，不利于国(guo)家粮食(shi)安全保障。所以，要坚持粮食(shi)安全党政同责，在支持主产区(qu)抓(zhua)好粮食(shi)生产的同时，也要求产销平衡区(qu)、主销区(qu)抓(zhua)好粮食(shi)安全、粮食(shi)生产。

主持人：粮食(shi)主产区(qu)提供了全国(guo)超70%的粮食(shi)，但经济发展普遍落后于主销区(qu)，主要原因是什么(me)？

程国(guo)强：总的来讲，主产区(qu)为保障国(guo)家粮食(shi)安全作出了巨大贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照(zhao)全国(guo)主体功能区(qu)规划，粮食(shi)主产区(qu)作为提供农产品的主体功能区(qu)，属于限制(zhi)开发区(qu)域，严格限制(zhi)进行大规模的工(gong)业化生产和城镇化建设，严禁违规占用(yong)耕地从事非农建设，这在客观上限制(zhi)了城镇化扩张。另(ling)一方面，由(you)于种粮比较效益低，付出了较多发展经济的机会成本。而(er)且，由(you)于对(dui)粮食(shi)产量有(you)要求，高标准农田(tian)建设等需要进行相应的资金配套，主产区(qu)要动用(yong)财力来推(tui)动农业基础设施建设，别的发展机会就(jiu)少一些。而(er)非主产区(qu)可以有(you)更多机会发展二三产业，经济发达，财政富裕，主产区(qu)与其的差距会进一步拉(la)大。

主持人：这种情况(kuang)下，如何有(you)效调动粮食(shi)主产区(qu)重(zhong)农抓(zhua)粮积极性？

程国(guo)强：中央采取了很多措施，比如对(dui)产粮大县实行以财政转移支付为主的纵向补偿(chang)机制(zhi)，对(dui)保护和提高主产区(qu)重(zhong)农抓(zhua)粮积极性发挥了重(zhong)要作用(yong)。但是随着经济发展，仅靠纵向补偿(chang)不能满足需求，还要调动非主产区(qu)的积极性，因此提出建立省际横向利益补偿(chang)机制(zhi)，也就(jiu)是主销区(qu)对(dui)主产区(qu)进行必(bi)要的利益补偿(chang)。

2024年中央农村(cun)工(gong)作会议(yi)提出，启动实施中央统(tong)筹下的粮食(shi)产销区(qu)省际横向利益补偿(chang)。也就(jiu)是说(shuo)，除了纵向利益补偿(chang)机制(zhi)，横向利益补偿(chang)机制(zhi)也要尽快建立。在这个过程中，应把握几个重(zhong)点：怎样确定补贴额度(du)，主销区(qu)究(jiu)竟要拿(na)多少钱(qian)来补偿(chang)主产区(qu)；采取怎样的方式补偿(chang)；主产区(qu)有(you)多大规模的资金需求要通过横向补偿(chang)，补偿(chang)的标准是多少；等等。在政策实施过程中，要做(zuo)好顶层设计，特别是要在实际操作中把这些关(guan)键问题解决好。（本文来源：经济日报 主持人：经济日报记者 谢(xie) 慧）