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美(mei)国东部时间2月1日,美(mei)国总统特朗普签署3份行政令(ling),分别(bie)对从加拿大进口的(de)能源产品和所有非能源产品额(e)外征收10%和25%的(de)关税,对从墨西哥(ge)进口的(de)所有商品征收25%的(de)关税,对来自中国的(de)商品征收10%的(de)关税。这(zhe)与其此前的(de)关税措施有何不(bu)同?体现了美(mei)新一届政府贸易政策什么新特点?围绕这(zhe)些(xie)问题(ti),经济日报记(ji)者采访(fang)了中国政法大学(xue)国际法学(xue)院教授、博士生导师,中国政法大学(xue)WTO研究中心主任史晓丽。
史晓丽表示,特朗普此次加征关税,主要是依据美(mei)1976年颁布(bu)实施的(de)《国家紧急状(zhuang)态法》宣布(bu)国家进入紧急状(zhuang)态,再根据1977年颁布(bu)实施的(de)《国际紧急经济权(quan)力法》对来自加拿大、墨西哥(ge)和中国的(de)商品采取加征关税的(de)应(ying)对措施。
美(mei)《国家紧急状(zhuang)态法》是涵盖各类国家紧急状(zhuang)态的(de)总括性授权(quan)法,其实施通过不(bu)同领(ling)域的(de)紧急状(zhuang)态法或相(xiang)关规定进行细化。这(zhe)部法律主要规定和平时期总统有权(quan)自行宣布(bu)或终止国家紧急状(zhuang)态,并报告国会,无需事前获(huo)得国会同意或批准。这(zhe)部法律给予总统非常大的(de)决策空间,对构成“国家紧急状(zhuang)态”的(de)情形没有进行界定,也没有明(ming)确规定总统为缓解已发(fa)生的(de)国家紧急状(zhuang)态可以采取哪些(xie)具体措施,意味(wei)着总统有权(quan)自行决定是否(fou)发(fa)生了国家紧急状(zhuang)态,并自行决定采取其认为必需的(de)任何措施。1月20日就(jiu)职当天,特朗普发(fa)布(bu)的(de)第10886号(hao)行政令(ling)就(jiu)是根据这(zhe)部法律,宣布(bu)美(mei)国南部边境因非法移民、非法药品和毒品入境问题(ti)进入国家紧急状(zhuang)态。在(zai)2月1日的(de)行政令(ling)中,特朗普又根据《国家紧急状(zhuang)态法》对第10886号(hao)行政令(ling)中宣布(bu)的(de)国家紧急状(zhuang)态范(fan)围进行扩大,将所谓的(de)墨西哥(ge)、加拿大和中国政府未能有效管控(kong)芬太尼等非法药品出口问题(ti)也视为对美(mei)国的(de)不(bu)同寻常和异常威胁。“可见,美(mei)国对‘国家紧急状(zhuang)态’的(de)认定门槛(kan)是可高可低的(de),常态和长期性问题(ti)也会被(bei)其视为国家紧急状(zhuang)态,这(zhe)显然(ran)与‘国家紧急状(zhuang)态’的(de)通用理解不(bu)符。”史晓丽说。
美(mei)《国际紧急经济权(quan)力法》主要授权(quan)总统就(jiu)境外导致的(de)美(mei)国国家安全、对外政策和经济领(ling)域的(de)紧急状(zhuang)态采取应(ying)对措施。如果总统针对境外对美(mei)国国家安全、对外政策和经济带(dai)来不(bu)同寻常和异常的(de)威胁宣布(bu)进入国家紧急状(zhuang)态,总统可直接采取该法规定的(de)措施,无需国会事先同意和批准。这(zhe)些(xie)措施包括三大类国际经济措施:一是金融限(xian)制,例如外汇(hui)交易、贷款、结算、货币(bi)或证券交易等限(xian)制;二是财产权(quan)限(xian)制,包括进出口、并购、转让、持有、使用等方面的(de)限(xian)制;三是没收财产。
总之,以上(shang)法律赋予了美(mei)国总统在(zai)和平时期不(bu)受国会审查和制约的(de)极大权(quan)力。对于是否(fou)宣布(bu)或者终止国家紧急状(zhuang)态以及采取哪些(xie)应(ying)对措施,完全由总统自行决定,无需国会事前批准或同意。
史晓丽强调,近年来,美(mei)国主要利用《国际紧急经济权(quan)力法》对他国实施禁止类的(de)制裁措施,而这(zhe)次对加拿大、墨西哥(ge)和中国商品采取限(xian)制措施是美(mei)国总统首次根据该法动用额(e)外征收关税措施。这(zhe)表明(ming),特朗普政府对额(e)外征收关税措施的(de)使用达到了最大化,《国家紧急状(zhuang)态法》和《国际紧急经济权(quan)力法》成为对他国商品加征关税以实现自身(shen)目的(de)的(de)“万能钥匙(chi)”和“新利器(qi)”。只要总统自行宣布(bu)进入国家紧急状(zhuang)态,就(jiu)拥有无限(xian)权(quan)力对他国迅速采取限(xian)制措施去实现其经济目的(de)和非经济目的(de)。
史晓丽表示,美(mei)国单边加征关税的(de)做法严重违反(fan)了世贸组织规则以及美(mei)国在(zai)世贸组织作出的(de)关税减让承诺,破坏(huai)了中美(mei)正(zheng)常经贸合作,不(bu)仅无益于解决自身(shen)问题(ti),还将损害中美(mei)两国乃至全球(qiu)企(qi)业和消费(fei)者的(de)利益。正(zheng)如2018年美(mei)国依据“301调查”结果对从中国进口的(de)商品大规模加征关税后,不(bu)仅中国向世贸组织起诉,世贸组织争端解决机构专家组裁决美(mei)国违规,而且美(mei)国国际贸易委员会在(zai)2023年发(fa)布(bu)的(de)一份报告中称,其计量(liang)经济学(xue)模型显示,美(mei)国进口商几乎承担了“301关税”增加的(de)全部负担,美(mei)国国内产品的(de)价(jia)格也因此平均上(shang)涨了0.2%。(经济日报记(ji)者 徐 胥)