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2月21日，最高检和证监会联合召开“依法从严打击证券违法犯罪(zui) 促进资本市场健康(kang)稳(wen)定发展”新闻发布会，此(ci)次新闻发布会发布了中(zhong)国证监会首批指导性案例(li)。
中(zhong)国证监会党委委员、副主席李明指出，证监会第一批行政执法指导性案例(li)涵盖(gai)财务造假、欺诈(zha)发行、内幕交易、操纵市场等主要违法类型，体现严肃整治重点领域(yu)违法行为(wei)的决(jue)心，彰显(xian)全力维护资本市场平稳(wen)运行的监管态(tai)度。
中(zhong)国证监会行政处罚委员会办公室主任何艳春表示，本次是证监会首次发布行政指导性案例(li)，既是具象化展示近年来的监管执法成果，也是树立执法“标杆”发挥示范引导作用(yong)，更是宣示资本市场严监严管的鲜明态(tai)度。
李明强调(diao)，证监会稽(ji)查执法的职责使命，就是遵循反证券欺诈(zha)的基本逻辑(ji)，通(tong)过惩治违法“已然”，震慑违法“未(wei)然”，激浊扬(yang)清，修(xiu)复(fu)信用(yong)，为(wei)资本市场公平秩序保驾护航，为(wei)维护广大投资者根本利益提供(gong)坚强有力的法治保障。
2024年坚持重拳出击，全年罚没款金额(e)超上年两倍
李明表示，近年来，证监会坚持有法必依、执法必严、违法必究，切(qie)实维护资本市场法律的权威(wei)和尊严，不(bu)断增(zeng)强广大投资者的安(an)全感(gan)。
据其介绍，证监会近年来以“零容忍”态(tai)度处理了一批典型案件，有力整肃各(ge)类违法行为(wei)，深(shen)度净化市场环境。2024年证监会办理各(ge)类案件739件，作出处罚决(jue)定592份，罚没款153亿元，超过上一年两倍。同时(shi)，聚焦执法重点，不(bu)断强化对欺诈(zha)发行、财务造假、违规减(jian)持、操纵市场等投资者最关切(qie)、最痛恨(hen)、“最不(bu)能(neng)忍”的违法行为(wei)的打击惩治。
数据显(xian)示，2024年查处包括财务造假在内的信息披露违法案件135件，居各(ge)类案件数量之首；处罚操纵市场案42件，案均罚没款约1.2亿元，居各(ge)类案件罚没金额(e)之首。“今后，对这(zhe)两类违法行为(wei)的打击力度还(hai)将持续加强。”李明表示。
股市中(zhong)小投资者占比高，执法要更多站在保护投资者角(jiao)度
李明指出，我国股市中(zhong)小投资者占比高达96%，风(feng)险承(cheng)受能(neng)力薄弱，自力救济(ji)能(neng)力相对不(bu)足，是案件中(zhong)“看(kan)不(bu)见(jian)的当事人”。对于(yu)执法个案中(zhong)的证据采(cai)信、法律适用(yong)、法益平衡等具体问题，证监会在依法行政前提下，更多站在保护投资者的角(jiao)度，既做好(hao)“技术判断”，更做好(hao)“价值判断”。
他举例(li)称，去年按照“实质重于(yu)形式”的原则，证监会对某上市公司“定增(zeng)减(jian)持套利”案当事人罚没超2亿元，向市场释(shi)放了证监会严厉(li)打击“以局部(bu)合规掩盖(gai)整体违法”减(jian)持行为(wei)的鲜明态(tai)度，对行业潜(qian)规则形成了极大震慑，也让广大投资者重拾了投资信心，赢得了人民群众对证监会监管执法的信任和支(zhi)持。
坚持法治导向，建立健全违法认定裁量标准
李明表示，证监会在执法的过程中(zhong)，坚持法治导向，不(bu)断提升(sheng)严格规范公正文明执法的能(neng)力和水平，包括建立健全违法认定裁量标准、不(bu)断强化执法质量内控监督和依法尊重保护当事人合法权益。
在违法认定裁量标准方面，证监会出台《行政处罚裁量基本规则》，规定一般处罚、从重处罚、从轻处罚、不(bu)予处罚等六种(zhong)裁量阶次及适用(yong)情形，使处罚种(zhong)类、幅度与案件事实、性质、情节、社会危害程度及当事人主观过错程度相匹配，为(wei)执法裁量提供(gong)统一“标尺”，确保公平公正、不(bu)枉不(bu)纵，坚决(jue)防止权力任性、职权滥用(yong)。
监管执法效果不(bu)断显(xian)现，资本市场生态(tai)出现积极向好(hao)变化
“随(sui)着近年来监管执法效果的不(bu)断显(xian)现，资本市场生态(tai)出现了积极向好(hao)的诸(zhu)多变化。”李明表示，“愿意来、留得住”的市场氛围日益浓厚。证监会始终坚持标本兼治，协同各(ge)方持续推动综合治理，共同构建规范有序的市场生态(tai)。
具体来看(kan)，证监会通(tong)过监管执法有效压实相关各(ge)方法律责任，会同行业主管部(bu)门、地方党委、政府对财务造假实施综合惩治，此(ci)外，协同司法机关“立体追责”。
比如，压实大股东、实控人的信义义务，“董监高”人员的忠实勤勉义务，中(zhong)介机构的“看(kan)门人”义务，资产管理人的受托义务等等，坚决(jue)扭转“公众公司不(bu)公”“董事不(bu)懂事”“私募不(bu)私”等乱象，推动上市公司治理和内控水平不(bu)断提升(sheng)，引导市场各(ge)方基于(yu)法律规则和市场逻辑(ji)有序博弈，持续增(zeng)强市场自我约束(shu)、自我纠偏、自我修(xiu)复(fu)的内生活力。
下一步工作重点揭晓：深(shen)入推进新“国九条”和“1+N”政策落地
李明表示，证监会将落实好(hao)党中(zhong)央、国务院决(jue)策部(bu)署(shu)，深(shen)入推进新“国九条”和资本市场“1+N”政策文件落地，强本强基，严监严管，强化监管执法政治担当，不(bu)断提升(sheng)违法违规线索发现能(neng)力，压降办案周期，提升(sheng)办案质效，对欺诈(zha)发行、财务造假、操纵市场、违规减(jian)持等恶性违法重拳出击，从严惩处，持续巩固(gu)并不(bu)断加强资本市场执法高压态(tai)势，继续发挥好(hao)与司法部(bu)门、金融(rong)监管部(bu)门等相关各(ge)方的治理合力，共同护航资本市场高质量发展。
上市公司财务造假系统性、隐(yin)蔽性、复(fu)杂(za)性特征越发突出
何艳春指出，从近年行政处罚案例(li)看(kan)，上市公司财务造假系统性、隐(yin)蔽性、复(fu)杂(za)性特征越发突出：一是“假账(zhang)做全套”，识别难度持续加大；二是利用(yong)隐(yin)秘关联方、“壳(ke)公司”、第三方构建无(wu)经济(ji)实质的交易，以合法形式掩盖(gai)非法目的，隐(yin)蔽性不(bu)断增(zeng)强；三是大股东、实控人“驱(qu)动型”造假频发；四是为(wei)满足融(rong)资条件、维持上市地位(wei)或者避免大股东股权质押“爆仓”实施的财务造假有所抬头。
“针对上述情况(kuang)，证监会持续对财务造假案件实施全链条打击惩处。”何艳春表示，下一步，证监会将通(tong)过非现场监管、现场检查、舆情监测、投诉举报处理等多渠道识别造假线索，特别是完善线索举报奖励制度，切(qie)实发挥内部(bu)“吹哨(shao)人”的作用(yong)，紧盯财务洗(xi)澡(zao)、业绩变脸、异常(chang)换所等可疑(yi)迹象，提升(sheng)违法违规发现能(neng)力，优化调(diao)查流程，提高处罚效率，持续巩固(gu)并不(bu)断强化“严”的氛围。同时(shi)，将推动进一步加强民事赔偿和刑事打击，强化立体追责。
上市公司是我国企业优秀代表，实施财务造假是极少(shao)数
何艳春指出，上市公司是我国企业的优秀代表，实施财务造假的只是其中(zhong)极少(shao)数。
他表示，随(sui)着监管执法的不(bu)断强化，以前积累的问题正在加快暴露、出清，并且资本市场面临的形势仍然复(fu)杂(za)多变，外部(bu)输入性风(feng)险加大，与内部(bu)风(feng)险因素交织(zhi)叠加，个别上市公司及其大股东、实控人因经营困难、退市保壳(ke)等，仍可能(neng)铤而走险，实施财务造假。
“减(jian)存量、遏增(zeng)量需要有一个过程，预计未(wei)来一段时(shi)期内仍有一定数量的财务造假案件，但这(zhe)并不(bu)影响我国资本市场高质量发展的大局，我们(men)坚信，上市公司总体质量和投资价值将不(bu)断提高。”何艳春强调(diao)。
市场操纵案件出现新特征，将继续加大打击力度
何艳春指出，随(sui)着市场规模不(bu)断扩大、市场结构不(bu)断丰富、市场深(shen)度不(bu)断拓(tuo)展，操纵类案件也呈现出一些新的特点：一是从利用(yong)资金优势的传(chuan)统“坐庄(zhuang)型”操纵向基于(yu)特定时(shi)段和关键(jian)时(shi)点的短线化操纵演进；二是借助配资资金或资管产品实施“加杠杆”、游资抱(bao)团炒(chao)作的“团伙型”操纵数量增(zeng)多；三是上市公司“内部(bu)人”组织(zhi)参与的“伪市值管理”信息型操纵、“编(bian)题材、讲故事”的蛊惑型操纵有所增(zeng)加；四是利用(yong)复(fu)杂(za)金融(rong)产品、新型交易技术实施的操纵行为(wei)偶有发生。
“这(zhe)给操纵市场行为(wei)的识别、调(diao)查、处罚带来了新挑战。”何艳春指出，操纵市场行为(wei)实质上是欺骗中(zhong)小投资者买进卖出，违法者在极短时(shi)间内获取巨大利益、赚得盆满钵满，全身而退后，价格经历暴涨暴跌，往往“一地鸡毛”，中(zhong)小投资者的股票“砸在手上”甚(shen)至血本无(wu)归。
他表示，有的市场操纵案件涉案金额(e)大，涉及证券数量多，不(bu)但影响市场内在稳(wen)定性，严重者还(hai)会干扰监管政策传(chuan)导，诱发市场风(feng)险，始终是打击惩处的重点，下一步，证监会将继续加大对操纵行为(wei)的打击力度。
新京报贝壳(ke)财经记(ji)者 胡萌 编(bian)辑(ji) 陈莉 校(xiao)对 柳宝庆