从农(nong)业国(guo)家转型为现代化国(guo)家，过去(qu)数十年中，工农(nong)城乡关系一直是国(guo)家治理的重点。从新中国(guo)成立后，农(nong)业支(zhi)持工业，乡村支(zhi)持城市，到本世纪初这种关系出现反转，开始构建以工补农(nong)、以城带乡，十八大之后进一步创新提出工农(nong)互惠、城乡一体。

韩一军说，“二十大进一步提出，城乡融合发展是中国(guo)式现代化的必然要求，必须统(tong)筹新型工业化、新型城镇化和(he)乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向(xiang)流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。应该说，新的《规划》既(ji)是对(dui)二十大和(he)二十届三中全会精神的具体贯(guan)彻落实，也是对(dui)推进我国(guo)城乡深度融合的谋篇(pian)布局(ju)，是时间表，也是路线图，城乡关系又有了(le)新的定位(wei)。”

《规划》提出的“实施新一轮农(nong)业转移人口市民化行动”，可(ke)以看作是城乡持续融合的重要举措。韩一军介绍，包括(kuo)规划中提出的完善(shan)“人地钱挂钩”政(zheng)策，推动城镇基(ji)本公共服务覆盖全部常住人口等，都是农(nong)业转移人口市民化的途(tu)径，“事实上，2024年城镇化率已达到67%，我国(guo)的城镇化已经到了(le)中后期(qi)，尽管未来还会有大量农(nong)业人口进入城镇，但同时，在一些大城市，已经出现了(le)城市老年人口向(xiang)乡村流动的逆城市化现象。”

破除(chu)城乡二元结构，县域为何成为突破点

2025年中央一号文件提出，“顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与(yu)新型城镇化有机结合”。《规划》进一步明确(que)指出，“率先在县域内破除(chu)城乡二元结构，一体推进城镇和(he)乡村规划、建设和(he)治理，推动城乡基(ji)本公共服务均等化。”

这也是我国(guo)首次提出在县域内破除(chu)城乡二元结构。

“在中国(guo)，县域是非常重要的行政(zheng)单元，也是非常特殊的经济区域。”韩一军介绍，“2013年到2023年之间，县域的国(guo)民生产总值大约(yue)占全国(guo)GDP的一半左右，县域占全国(guo)90%的国(guo)土面积、52%以上的人口，县城还是城乡之间的连接点、纽(niu)带中枢(shu)，天然具有城乡融合发展优势。”

如何在县域内破除(chu)二元结构？韩一军说，“规划中首次提出优化城乡发展格局(ju)、提出在县域内破除(chu)城乡二元结构，这就意味着，未来要在县域内部率先实施更(geng)多融合发展的政(zheng)策措施，比(bi)如土地、资金、人才、管理以及数据等各种要素更(geng)加畅(chang)通流动。”

公共服务的差异，是社会关注的焦点，也是消除(chu)城乡差距的重要领域。韩一军说，“基(ji)础设施和(he)公共服务，都是农(nong)业农(nong)村现代化的重要部分，这些年来，我国(guo)的乡村水电路气网等硬件设施建设取得了(le)明显成效，绝大部分地方，实现了(le)硬化路入户，自来水、天然气也越(yue)来越(yue)向(xiang)乡村普及。这方面的建设仍在持续，未来乡村的生活和(he)居住环境也更(geng)优越(yue)。在公共服务方面，农(nong)民更(geng)加关注教育、医疗、养老等内容，规划提出的破除(chu)城乡二元结构，意味着需要给农(nong)村的教育、医疗和(he)养老等领域持续加大投入，城乡公共服务的均等化呈加快趋势。”

乡村六大产业，有五(wu)类需要城乡融合

针对(dui)县域发展，多个中央一号文件中都曾特别提及。今年的中央一号文件中，也仍然提出要着力壮大县域富民产业。

韩一军介绍，目前，全国(guo)县域经济的规模达到60万(wan)亿元左右，我国(guo)农(nong)业产业及其相关产业，大约(yue)占GDP的16.24%，其中大部分布局(ju)在县域。与(yu)此同时，县域还是消费潜力巨大的市场，2023年，中国(guo)县域社会消费品零售总额(e)占比(bi)46.3%。有预(yu)测显示，到2030年，中国(guo)有66%的个人消费增量都将来自县域。

2019年发布的《国(guo)务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中，将乡村产业归纳为现代种养业、乡土特色(se)产业、农(nong)产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业、乡村信息产业六大类。韩一军介绍，这六大类产业，除(chu)了(le)第一个种养业之外，其余五(wu)类的发展，本质上都需要进一步破除(chu)县域内的二元结构，这也是今年的中央一号文件和(he)《规划》共同强调的。比(bi)如中央一号文件提出，“开展以县域为统(tong)筹单元、以乡镇为基(ji)本实施单元的全域土地综(zong)合整(zheng)治”。《规划》中则提出，“构建城乡统(tong)一的建设用地市场”。举例来说，发展农(nong)产品加工业，最大的难题可(ke)能就是用地，在城乡二元结构下，很难解(jie)决，但通过统(tong)一的要素市场，就有可(ke)能解(jie)决这个问(wen)题。

县域的未来，城乡融合的图景

2018年，我国(guo)出台首个《国(guo)家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，而前不久(jiu)印发的《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》，是我国(guo)的第二个乡村振兴规划。要理解(jie)今年的中央一号文件，就要放在乡村全面振兴规划的大背景下深刻领会。

韩一军介绍，和(he)第一个规划相比(bi)，此次发布的规划更(geng)加具体和(he)明确(que)，比(bi)如提出了(le)2027和(he)2035两个年度目标，到2027年，乡村振兴战略提出已经10年，所以规划提出要取得突破性进展，2035年是我国(guo)全面实现社会主义现代化，这最后的阶段(duan)中，实现农(nong)业农(nong)村现代化是重中之重。

而要实现这一目标，县域的发展无疑是最重要的部分。韩一军介绍，从产业发展的角(jiao)度看，乡村产业仍面临着许多挑战，比(bi)如人才，乡村现代产业需要更(geng)多专业的人才，从哪里来？要从城市来。在过去(qu)，城乡之间的差别，使得乡村的吸引力不足，而乡村产业的发展程(cheng)度，也不足以吸引足够(gou)的人才。除(chu)了(le)人才，还有资金、市场。韩一军说，从资金上来说，需要吸引更(geng)多社会力量加入，也必然要求城乡融合进一步推进、二元壁垒进一步破除(chu)。

“随着产业、文化、人才、组织、生态五(wu)大振兴的不断推进，乡村的活力会一点点回来，这个活力的根基(ji)，基(ji)于产业发展，而产业的发展，必然会进一步加快城乡融合的进程(cheng)。我相信，未来乡村会越(yue)来越(yue)美，基(ji)础设施会越(yue)来越(yue)完善(shan)，公共服务会越(yue)来越(yue)丰富，必将吸引越(yue)来越(yue)多的城里人，去(qu)乡村创新创业，这样我国(guo)城乡深度融合的目标也就实现了(le)。”韩一军说。

新京报记者 周怀宗(zong)

编辑 张树婧 校对(dui) 李立军