主持人：我国(guo)几(ji)次重(zhong)要会(hui)议(yi)都(dou)提到了粮食价格。在您看来，2024年(nian)国(guo)际粮食市场大幅波动是受什(shi)么因素影响？

程国(guo)强：2024年(nian)全球粮食增产，产销总体平衡。根据价格变化(hua)的(de)机理，价格主要受供需(xu)影响，如果生产大于需(xu)求，那就意味着整个粮价处于相对平稳(wen)状态。但(dan)实际上近(jin)20年(nian)来，全球范围内已经出现(xian)三次粮价大幅波动，分别(bie)是2008年(nian)、2012年(nian)和2022年(nian)。粮价主要受供需(xu)影响，但(dan)并不(bu)是由供需(xu)决(jue)定的(de)。全球粮价自2022年(nian)达到顶峰后，一直处于下降通道(dao)，由于地缘政治冲突、全球经济不(bu)景气，国(guo)际粮食市场出现(xian)波动。

这反(fan)映了在全球粮食安全格局中，决(jue)定粮食安全形势的(de)，除了供需(xu)基本面等传统因素，还有很多非传统因素，包(bao)括地缘政治冲突、气候(hou)变化(hua)、宏观经济形势等，特别(bie)是部分发展中国(guo)家农业生产能(neng)力不(bu)足，需(xu)要通过进口弥补缺(que)口，全球粮食生产和贸易高度集中在少数(shu)国(guo)家，这些国(guo)家政策(ce)的(de)变化(hua)会(hui)影响粮食价格，使全球粮食安全面临更(geng)加复杂的(de)挑战。

“三位一体”保障我国(guo)端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场，再来看我国(guo)粮食保障情况。我国(guo)主要粮食品种有哪几(ji)大类(lei)？生产和进口情况如何？

程国(guo)强：我国(guo)粮食主要有三类(lei)品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年(nian)产量大概6.4亿吨。二是豆类(lei)，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年(nian)产量大概2300万吨。三是薯类(lei)，比如马铃薯、红薯，每年(nian)产量大概3000万吨。我国(guo)目前粮食的(de)产量达到7亿吨。

党的(de)十(shi)八大以来，习近(jin)平总书(shu)记高度重(zhong)视粮食安全，提出新粮食安全观，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供需(xu)基本平衡，还有一些饲(si)料粮需(xu)要通过国(guo)际市场来解决(jue)。我国(guo)每年(nian)进口粮食1.5亿吨左右，其中近(jin)1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最(zui)重(zhong)要的(de)用途是作为蛋白饲(si)料原(yuan)料，我们养殖(zhi)所需(xu)的(de)饲(si)料中有10%至15%的(de)蛋白含量需(xu)要通过进口来解决(jue)。

还有谷物进口，其中一部分就是小麦。主要从品种调剂的(de)角度来考虑(lu)，比如，从澳大利亚进口软质小麦、从加拿大进口强筋小麦，都(dou)是做糕点所需(xu)要的(de)原(yuan)料，而国(guo)内生产的(de)主要是中筋小麦，所以每年(nian)约有1000万吨小麦进口。还有部分大米进口，在进口配额管理范围内调节，因此每年(nian)进口规模不(bu)大。

从国(guo)家粮食安全保障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综合生产能(neng)力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024

年(nian)我国(guo)粮食总产量迈上7亿吨台(tai)阶，最(zui)主要的(de)贡献是小麦、水稻和玉米三大品种，目前整体产销平衡，自给率(lu)在99%以上。玉米每年(nian)有2.8亿吨产量，基本上能(neng)够(gou)满(man)足饲(si)料粮需(xu)求。除此之外，豆类(lei)和薯类(lei)保持着5000万吨至5500万吨的(de)水平，都(dou)是依(yi)靠(kao)国(guo)内粮食生产体系来实现(xian)的(de)，这是保障粮食安全的(de)根基。二是粮食储(chu)备(bei)调控(kong)体系，既有中央储(chu)备(bei)，也有地方储(chu)备(bei)，以应对突发事件、维护市场稳(wen)定为重(zhong)点。这套体系经历了历史的(de)考验，包(bao)括2008年(nian)南方冰雪灾害、汶川大地震(zhen)，以及近(jin)年(nian)来的(de)全球粮食危(wei)机、新冠疫情冲击，这套储(chu)备(bei)调控(kong)体系成功(gong)应对了粮食安全风险挑战。三是全球农产品供应链，有效利用国(guo)际农产品市场和农业资源。国(guo)际市场的(de)有效利用弥补了国(guo)内农业资源不(bu)足，2023年(nian)我国(guo)农产品进口总额2340多亿美(mei)元，如果这些农产品在国(guo)内生产，可能(neng)需(xu)要近(jin)14亿亩种植面积。我国(guo)目前有19.29亿亩耕(geng)地，按照1.33的(de)复种指数(shu)，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等农产品的(de)生产，那么缺(que)口部分就通过进口来解决(jue)。

国(guo)内粮食综合生产能(neng)力、粮食储(chu)备(bei)调控(kong)体系和全球农产品供应链，构成了“三位一体”的(de)粮食安全保障机制，保障每个人都(dou)能(neng)够(gou)吃饱饭、吃好饭，确保中国(guo)人的(de)饭碗牢牢端在自己(ji)手(shou)中。

主持人：我国(guo)粮食产量连续多年(nian)保持在高平台(tai)上，2024年(nian)又出台(tai)新一轮千亿斤粮食产能(neng)提升行动方案，在这样的(de)背景下，粮食供需(xu)为什(shi)么还有缺(que)口？

程国(guo)强：我国(guo)小麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这个缺(que)口在哪里呢(ne)？大豆。这就是为什(shi)么每年(nian)要通过国(guo)际市场进口近(jin)1亿吨大豆，因为蛋白饲(si)料原(yuan)料没有那么多耕(geng)地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的(de)供给。

从国(guo)家粮食安全形势来看，现(xian)在正(zheng)处于历史上最(zui)好的(de)时期，但(dan)也不(bu)能(neng)回避农业供给体系存在结构性短板(ban)。立足人多地少的(de)基本国(guo)情，我们在部分产品上没有办法实现(xian)自给，只能(neng)通过国(guo)际市场来解决(jue)。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国(guo)际农产品市场和农业资源。

主持人：相较以往，2024年(nian)粮食进口同(tong)比下降，是什(shi)么原(yuan)因？这是否意味着我国(guo)粮食供给体系正(zheng)在发生变化(hua)？

程国(guo)强：应该说，供给体系有一些变化(hua)，但(dan)是不(bu)大。三大主粮能(neng)够(gou)实现(xian)基本自给，而且(qie)通过实施藏粮于地战略，能(neng)确保口粮绝对安全，但(dan)是在供给体系中，大豆的(de)短板(ban)依(yi)然存在。我们实施了大豆行动计划，通过在东北开展轮作试点、在南方稳(wen)粮扩油，扩大油料作物的(de)种植面积，使大豆产量恢(hui)复性增长，近(jin)几(ji)年(nian)产量超过2000万吨，但(dan)整个需(xu)求是1.1亿吨，所以供需(xu)格局没有从根本上发生改变。

进口减少是因为前几(ji)年(nian)进口太多，并不(bu)是需(xu)求减少，也不(bu)是国(guo)内供给增加。当前全球粮价下行，我国(guo)粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国(guo)内市场的(de)影响值得关注(zhu)。如果每年(nian)粮食进口能(neng)够(gou)控(kong)制在1.5亿吨以内，对国(guo)内市场的(de)影响会(hui)稍小一些，但(dan)是肉类(lei)、大豆的(de)进口不(bu)可回避。

守住耕(geng)地这个粮食生产命根子

主持人：谈到粮食问题，有一个词被反(fan)复提及，那就是“耕(geng)地红线”。目前划定的(de)18亿亩耕(geng)地红线，是出于什(shi)么考虑(lu)？

程国(guo)强：18亿亩耕(geng)地红线在2006年(nian)首次提出，当时根据对粮食供求趋势的(de)判断，结合人口增长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大概需(xu)要6亿吨粮食产量才能(neng)保证基本供给，对应的(de)就是18亿亩耕(geng)地，考虑(lu)到1.33的(de)复种指数(shu)，对应每年(nian)农作物种植面积为24亿亩，按照粮食单(dan)产计算，正(zheng)好可以达到6亿吨。所以，按照当时的(de)技术水平、粮食单(dan)产水平，耕(geng)地不(bu)能(neng)少于18亿亩。随着工业化(hua)、城镇化(hua)加快推进，各地发展经济需(xu)要大量土地，占用耕(geng)地现(xian)象普(pu)遍，造(zao)成耕(geng)地每年(nian)减少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕(geng)地红线很快就会(hui)被突破。党中央反(fan)复强调要守住18亿亩耕(geng)地红线，实行耕(geng)地保护党政同(tong)责，也是保障粮食种植面积的(de)需(xu)要。

主持人：随着土地流转和工商资本下乡，耕(geng)地“非农化(hua)”“非粮化(hua)”问题突出，您怎么看这个现(xian)象？

程国(guo)强：一个国(guo)家进入工业化(hua)中期阶段，随着工业化(hua)、城镇化(hua)的(de)推进，对土地的(de)需(xu)求增加不(bu)可避免。同(tong)时，随着人口老龄化(hua)程度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面也出现(xian)了重(zhong)大变化(hua)，大量工商资本、新型经营主体开始进入农业领(ling)域，基于其本身的(de)需(xu)求，要保证投资不(bu)亏本可能(neng)不(bu)能(neng)只做农业，由此带来一些“非农化(hua)”“非粮化(hua)”问题。

主要有三方面因素。一是由于人口增长，加上工业化(hua)、城镇化(hua)持续推进，对土地有刚性需(xu)求。二是农业比较效益(yi)低，经营主体要通过“非农化(hua)”拿回成本、获得利润。三是随着农民工转移就业，农村土地流转过程中可能(neng)产生耕(geng)地“非粮化(hua)”问题。

主持人：耕(geng)地“非农化(hua)”“非粮化(hua)”治理难度有多大？

程国(guo)强：近(jin)年(nian)来，中央和地方在抓耕(geng)地“非农化(hua)”“非粮化(hua)”治理方面采取(qu)了很多措(cuo)施，取(qu)得显著成效。但(dan)这是一个非常复杂的(de)问题，首先，经济利益(yi)削弱种粮积极性，农业经营、种粮的(de)比较效益(yi)低是导致耕(geng)地“非粮化(hua)”的(de)根本动因。其次，一些“非粮化(hua)”的(de)耕(geng)地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的(de)地方采取(qu)“一刀切”的(de)方式(shi)，产生了很多值得反(fan)思的(de)问题。再次，在协同(tong)监管上存在短板(ban)和不(bu)足，没有形成系统有效的(de)监管机制。

加强整治需(xu)严格耕(geng)地占补平衡管理并落实相关土地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕(geng)地保护制度建设，全面落实监管主体责任，实行耕(geng)地保护党政同(tong)责。“非粮化(hua)”的(de)一个重(zhong)要原(yuan)因是种粮比较效益(yi)低，要采取(qu)综合措(cuo)施，让农民种粮能(neng)挣钱、能(neng)得利。要深挖(wa)科技潜力，不(bu)管是加强土地整治还是提高种粮收益(yi)，归根到底靠(kao)科技节本增效，通过提高单(dan)产、降低成本保障农民种粮收益(yi)，从根本上遏制耕(geng)地“非粮化(hua)”冲动。

主持人：您提到“严格耕(geng)地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国(guo)强：在工业化(hua)、城镇化(hua)推进过程中，占用多少耕(geng)地须补充(chong)多少耕(geng)地，这叫占补平衡。过去出现(xian)了一些偏(pian)差，比如，把好地占了，补的(de)是差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会(hui)议(yi)提出“严格耕(geng)地占补平衡管理”，应该说要求更(geng)高了、措(cuo)施更(geng)严了，通过提高占地成本、降低占地需(xu)求，争取(qu)少占地、不(bu)占地，尽可能(neng)不(bu)占好地。

具体怎么操作？一是明确耕(geng)地占补平衡原(yuan)则，坚持“以补定占”，数(shu)量与质量并重(zhong)，不(bu)能(neng)像过去一样占好地、补差地，这是原(yuan)则性问题。二是进一步(bu)拓宽并补充(chong)耕(geng)地来源，尤(you)其是开展退化(hua)耕(geng)地的(de)治理，推进耕(geng)地后备(bei)资源开发。三是加强耕(geng)地保护与监管，严格落实耕(geng)地保护制度，加强耕(geng)地占补平衡责任考核，强化(hua)执法力度。四是提升耕(geng)地质量，推进高标准农田建设，实施耕(geng)地质量保护与提升行动。五是完善(shan)占补平衡落实机制，改进占补平衡落实方式(shi)，明确各级政府的(de)责任和义务，确保可操作、能(neng)执行。

主持人：确立18亿亩耕(geng)地红线后，我国(guo)农业资源开发模式(shi)进行了怎样的(de)调整？

程国(guo)强：农业资源开发主要有三个方面。一是对撂荒地进行综合利用，包(bao)括对流转过程中无人耕(geng)种的(de)土地，通过综合治理来加强利用。二是改革耕(geng)地占补平衡制度，将非农建设以及造(zao)林、种树(shu)、种果等各类(lei)占用耕(geng)地行为纳入耕(geng)地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省域内耕(geng)地总量实现(xian)动态平衡。三是拓展农业生产空间，树(shu)立大农业观、大资源观，面向整个国(guo)土资源开发农业资源，综合利用改造(zao)盐碱地等，创新开发模式(shi)。

农业科技创新要补上短板(ban)弱项

主持人：2024年(nian)中央农村工作会(hui)议(yi)提到“强化(hua)农业科技和装备(bei)支撑”，我国(guo)农业科技创新水平如何？

程国(guo)强：从世界范围看，我国(guo)农业科技创新水平已迈入第一方阵，取(qu)得了显著进展和突破。全国(guo)农业科技进步(bu)贡献率(lu)已达63.2%，较2012年(nian)的(de)54.5%提高了近(jin)9个百分点。农作物良种覆盖(gai)率(lu)近(jin)年(nian)达到96%，对粮食增产的(de)贡献率(lu)达45%。种业创新方面，小麦、玉米等都(dou)有创新品种，特别(bie)是玉米生物育种产业化(hua)快速发展。农机装备(bei)水平提升，我国(guo)农作物耕(geng)种收综合机械化(hua)率(lu)超过73%，小麦基本实现(xian)全程机械化(hua)，玉米、水稻的(de)耕(geng)种收机械化(hua)率(lu)在80%以上，还有大宗经济作物、设施农业、农产品初(chu)加工等领(ling)域，机械化(hua)水平也大幅提高。农业生产从主要依(yi)靠(kao)人力畜力向依(yi)靠(kao)机械动力转变，为提高劳动生产率(lu)、土地产出率(lu)和资源利用率(lu)发挥了非常重(zhong)要的(de)作用。

主持人：有数(shu)据显示，我国(guo)每年(nian)有6000项至7000项农业科技成果面世，但(dan)成果转化(hua)率(lu)只有30%至40%，也就是说，农业科技成果的(de)转化(hua)率(lu)较低，您怎么看？

程国(guo)强：确实，农业科技创新在取(qu)得重(zhong)要成就的(de)同(tong)时，也还存在很多短板(ban)和弱项，你说的(de)这个问题就非常突出。

首先，科研成果与产业需(xu)求不(bu)匹配。高校科研院所对农业科技创新的(de)评价指标过于注(zhu)重(zhong)理论期刊、学术成果数(shu)量，很多成果不(bu)是为了满(man)足产业需(xu)要、现(xian)实需(xu)要，更(geng)多是为了发论文，怎样改变这个指挥棒是重(zhong)要的(de)科技体制改革课题。另外，很多科学研究缺(que)乏市场导向，有些成果具有较高的(de)创新价值与技术含量，但(dan)是怎么通过产业化(hua)应用产生经济效益(yi)，还缺(que)乏必要的(de)转化(hua)机制，产学研用一体的(de)链条没有建立起来。

其次，缺(que)乏有转化(hua)实力的(de)主体。我国(guo)农业企业规模较小，盈利能(neng)力还比较弱，对战略性、长期投资缺(que)乏规划和意愿。当然，农业科技成果转化(hua)确实周期长、风险高，让很多企业望而却步(bu)。所以，需(xu)要吸引社会(hui)资本、金融机构进入，目前科技金融机制创新相对来讲还比较滞后。

再次，推广(guang)体系不(bu)够(gou)完善(shan)。最(zui)需(xu)要技术的(de)是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广(guang)主要依(yi)靠(kao)政府主导，缺(que)乏市场化(hua)运作就难以满(man)足多样化(hua)需(xu)求，怎样处理好政府与市场的(de)关系，是完善(shan)科技创新体系、推广(guang)体系、转化(hua)体系要突破的(de)一个重(zhong)大课题。

确保农民种粮增产增收

主持人：又到一年(nian)春耕(geng)季，有一个问题大家比较关注(zhu)，就是“谁来种粮”？为什(shi)么反(fan)复强调健全种粮农民收益(yi)保障机制？

程国(guo)强：随着农村人口老龄化(hua)，同(tong)时大规模农业转移人口进入城市，“谁来种粮”的(de)问题一直是个重(zhong)大课题。这也是为什(shi)么反(fan)复强调要推进农业经营体制机制创新、培育新型农业经营主体。

从种粮的(de)角度来看，由于农业是自然再生产和经济再生产交织的(de)产业，既面临市场风险，种的(de)粮食能(neng)不(bu)能(neng)卖出去、卖个好价格没有办法把握，同(tong)时受自然风险影响非常大，种粮农民困难比较多、压力很大。反(fan)复强调要健全种粮农民收益(yi)保障机制，就是要让农民种粮不(bu)亏本、有钱挣，这样才能(neng)有效提高和保护他们种粮的(de)积极性。

现(xian)在的(de)问题是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年(nian)，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但(dan)亩均产值增长不(bu)到1倍，成本的(de)上涨速度远远高于价格上涨。其次，现(xian)有政策(ce)为保护农民种粮积极性发挥了重(zhong)要作用，但(dan)还有较大提升空间。比如，有地的(de)农户通过“一卡通”都(dou)能(neng)拿到农业补贴，而不(bu)是根据种粮实际情况进行补贴，导致补贴政策(ce)效能(neng)不(bu)高；保险政策(ce)方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制上还有较大完善(shan)空间。再次，仍需(xu)探索适(shi)合我国(guo)国(guo)情的(de)增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营主体的(de)探索值得借鉴。我们在江西(xi)调研发现(xian)，除了生产环(huan)节，新型农业经营主体还通过烘干、收储(chu)、物流、加工环(huan)节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但(dan)是不(bu)担心亏本，因为粮食收上来以后，通过加工销售(shou)可以实现(xian)大幅度增值，从而弥补上游的(de)损失。所以，健全种粮农民收益(yi)保障机制，除了强化(hua)政策(ce)保障，还要构建完整的(de)粮食产业链，真正(zheng)让农民种粮增收。

“纵横结合”构建利益(yi)补偿机制

主持人：我国(guo)粮食生产布局是如何确定的(de)？

程国(guo)强：基于我国(guo)农业资源条件，粮食生产形成了几(ji)大区域。一个是粮食主产区，全国(guo)共(gong)有13个主产区，过去粮食生产相对比较均衡，现(xian)在近(jin)80%的(de)粮食在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食既不(bu)调出也不(bu)调进，产量和销量相对平衡。还有一个是粮食主销区，粮食产量和需(xu)求存在缺(que)口。从目前粮食生产布局来看，逐(zhu)步(bu)向粮食主产区集中，由此带来的(de)问题是，如果不(bu)能(neng)实现(xian)粮食均衡生产，意味着粮食主产区的(de)压力和负担会(hui)越来越重(zhong)，过去所说的(de)“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的(de)趋势会(hui)越来越显著，进而影响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的(de)产能(neng)逐(zhu)步(bu)下降，不(bu)利于国(guo)家粮食安全保障。所以，要坚持粮食安全党政同(tong)责，在支持主产区抓好粮食生产的(de)同(tong)时，也要求产销平衡区、主销区抓好粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提供了全国(guo)超70%的(de)粮食，但(dan)经济发展普(pu)遍落后于主销区，主要原(yuan)因是什(shi)么？

程国(guo)强：总的(de)来讲，主产区为保障国(guo)家粮食安全作出了巨(ju)大贡献，但(dan)也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国(guo)主体功(gong)能(neng)区规划，粮食主产区作为提供农产品的(de)主体功(gong)能(neng)区，属于限制开发区域，严格限制进行大规模的(de)工业化(hua)生产和城镇化(hua)建设，严禁违规占用耕(geng)地从事非农建设，这在客观上限制了城镇化(hua)扩张。另一方面，由于种粮比较效益(yi)低，付(fu)出了较多发展经济的(de)机会(hui)成本。而且(qie)，由于对粮食产量有要求，高标准农田建设等需(xu)要进行相应的(de)资金配套，主产区要动用财(cai)力来推动农业基础设施建设，别(bie)的(de)发展机会(hui)就少一些。而非主产区可以有更(geng)多机会(hui)发展二三产业，经济发达，财(cai)政富裕，主产区与其的(de)差距会(hui)进一步(bu)拉大。

主持人：这种情况下，如何有效调动粮食主产区重(zhong)农抓粮积极性？

程国(guo)强：中央采取(qu)了很多措(cuo)施，比如对产粮大县实行以财(cai)政转移支付(fu)为主的(de)纵向补偿机制，对保护和提高主产区重(zhong)农抓粮积极性发挥了重(zhong)要作用。但(dan)是随着经济发展，仅靠(kao)纵向补偿不(bu)能(neng)满(man)足需(xu)求，还要调动非主产区的(de)积极性，因此提出建立省际横向利益(yi)补偿机制，也就是主销区对主产区进行必要的(de)利益(yi)补偿。

2024年(nian)中央农村工作会(hui)议(yi)提出，启动实施中央统筹下的(de)粮食产销区省际横向利益(yi)补偿。也就是说，除了纵向利益(yi)补偿机制，横向利益(yi)补偿机制也要尽快建立。在这个过程中，应把握几(ji)个重(zhong)点：怎样确定补贴额度，主销区究竟(jing)要拿多少钱来补偿主产区；采取(qu)怎样的(de)方式(shi)补偿；主产区有多大规模的(de)资金需(xu)求要通过横向补偿，补偿的(de)标准是多少；等等。在政策(ce)实施过程中，要做好顶层设计，特别(bie)是要在实际操作中把这些关键问题解决(jue)好。（本文来源：经济日报 主持人：经济日报记者 谢 慧）