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▲资料(liao)图：在江(jiang)西省南昌县大田农(nong)社，农(nong)民驾驶(shi)农(nong)机在稻田里(li)耕(geng)作。图/新华社
党的(de)十八(ba)大以来(lai)第13个指导“三农(nong)”工作的(de)中央一号文件2月23日由新华社受权发布，文件名是《中共(gong)中央 国务院(yuan)关于进一步深化农(nong)村改革 扎实推进乡村全面振兴的(de)意见(jian)》。读完之后，一个强烈的(de)感觉是改革精神贯(guan)穿字里(li)行间，的(de)确不愧文件“深化改革”之名。
今年一号文件的(de)一个重要特点是：并非直接(jie)对改革事项进行部署，而是以改革创新为牵引(yin)部署工作。文件提出的(de)改革事项中，给人印(yin)象最深刻的(de)是土地制度改革。文件中关于土地制度改革的(de)部署并不是局限在某个具体条目中，而是涉及统筹县域城乡规(gui)划布局、稳定和完善农(nong)村土地承包关系、管好用好农(nong)村资源资产等多个方面。
理解中央关于深化土地制度改革的(de)最新精神，需(xu)要将不同板块的(de)内容作一集中阐述。
不得要求村庄规(gui)划编制全覆盖
文件要求，提高(gao)村庄规(gui)划编制质量和实效。村庄规(gui)划看似微末，但作为规(gui)划的(de)最后一级(ji)，其实是国土空(kong)间规(gui)划在乡村落地的(de)关键环节。而且，村庄规(gui)划是优化乡村空(kong)间布局、深化宅基地制度改革、推进农(nong)村集体经营性建设用地入市必须的(de)前置环节，地位十分重要。
很长一段时间中，绝大部分村庄是没有专(zhuan)门规(gui)划的(de)。以“多规(gui)合一”为重点的(de)规(gui)划管理体制改革之后，村庄规(gui)划才逐渐提上了政策日程。但在过去(qu)几年实践中，村庄规(gui)划编制暴(bao)露出不少问题。其中最明显的(de)就是部分地区(qu)盲目要求村庄规(gui)划全覆盖。
其实，对相当一批正在快速(su)收缩的(de)空(kong)心村和小规(gui)模村庄来(lai)说，编制规(gui)划并没有实际意义，纯粹是在浪费资源。因此，文件提出不得要求村庄规(gui)划编制全覆盖，对不需(xu)要编制的(de)可在县乡国土空(kong)间规(gui)划中管控引(yin)导或(huo)出台通则式管理规(gui)定，这(zhe)是一个非常(chang)务实的(de)举措。
在这(zhe)一部分中，文件还强调在耕(geng)地总(zong)量不减少、永久基本农(nong)田布局基本稳定的(de)前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇(zhen)为基本实施单元的(de)全域土地综合整治。
这(zhe)个政策针对的(de)问题是，部分地区(qu)各种土地类型的(de)布局不是很合理，特别是永久基本农(nong)田划定分散，有的(de)甚(shen)至(zhi)划定在了丘陵山地陡坡上。通过县域统筹，可以在耕(geng)地总(zong)量不减少的(de)情况下，对土地空(kong)间布局做一些微调和改进。同时，这(zhe)项政策也能够与(yu)此前提出的(de)耕(geng)地“大占补”政策（将非农(nong)建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕(geng)地行为统一纳(na)入耕(geng)地占补平衡管理）相互(hu)衔接(jie)。
确保农(nong)户承包地总(zong)体顺(shun)延、保持稳定
党的(de)十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。此后几年中，有关部门组织部分地区(qu)开展了“二轮”土地承包到期后再延长三十年试点，党的(de)二十届三中全会也强调要有序(xu)推进这(zhe)项工作。
从各地试点情况来(lai)看，农(nong)民土地利益诉求十分复杂。一是“二轮”承包时未获得承包地的(de)农(nong)户中相当一部分提出了承包土地的(de)诉求；二是部分在村农(nong)户要求举家进城落户的(de)农(nong)户将承包地无偿交还村集体；三是家庭中有新增人口(kou)的(de)农(nong)户提出要给新增人口(kou)分配承包地。对于这(zhe)些问题，各地在试点中掌握(wo)的(de)政策尺度松紧(jin)不一，比较混乱。
这(zhe)些问题的(de)出现与(yu)各地对政策的(de)不同理解有着很大关系。此前政策表述中围(wei)绕土地“二轮”延包工作，主(zhu)要强调的(de)是“保持土地承包关系稳定并长久不变”。承包关系概念解释(shi)的(de)空(kong)间很大，可以理解为农(nong)户具体的(de)承包地，也可以宽泛(fan)理解为农(nong)户与(yu)集体之间的(de)承包关系，但未必具体到某块承包地。这(zhe)个问题牵一发而动全身，如果处理不当可能会引(yin)发较大规(gui)模的(de)土地调整诉求，从而影响农(nong)村长期稳定。
2019年印(yin)发的(de)《中共(gong)中央 国务院(yuan)关于保持土地承包关系稳定并长久不变的(de)意见(jian)》，已(yi)经强调“不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农(nong)户原有承包地继续保持稳定。”但很多地方在试点中理解和认识不够，仍然存在较大范围(wei)调整承包地的(de)现象。对此，今年一号文件进一步明确“确保绝大多数农(nong)户承包地总(zong)体顺(shun)延、保持稳定。”
一字之差，关乎深远。将“承包关系”具体到“承包地”，在“保持稳定”前面加上“总(zong)体顺(shun)延”这(zhe)个限定性条件，可以说是为延包工作明确定调。此后工作中，如果再有哪(na)个地方借助(zhu)政策表述的(de)模糊空(kong)间动辄调整重分承包地，那(na)恐怕就有“明知故犯”的(de)意思了。
优化乡村国土资源布局，着力推进乡村建设
文件强调，不允许城镇(zhen)居民到农(nong)村购买农(nong)房(fang)、宅基地，不允许退(tui)休干部到农(nong)村占地建房(fang)。这(zhe)一表述专(zhuan)门为宅基地使(shi)用划定了负面清单，这(zhe)在过去(qu)高(gao)位阶文件中是比较少见(jian)的(de)。
划定负面清单，其实也就意味着存在这(zhe)种现象或(huo)者苗(miao)头。从我们调研的(de)情况来(lai)看，一些地方确实存在此类情况。
通过政策上严令(ling)禁止，当然在一定程度上能够刹住一些此类风潮，但在政策落实中更重要的(de)是对已(yi)经发生的(de)现象如何处理。这(zhe)就十分考验广大基层干部的(de)政治智慧了。
文件还提出要推进新增耕(geng)地规(gui)范管理和合理利用，这(zhe)是一个值得注意的(de)新问题。所谓(wei)新增耕(geng)地，是指过去(qu)多年里(li)广大农(nong)民通过开荒垦造增加的(de)耕(geng)地，主(zhu)要集中在东(dong)北三省和内蒙古(gu)自治区(qu)、新疆维吾尔自治区(qu)这(zhe)北方五省（区(qu)）。
这(zhe)些耕(geng)地是逐步形成的(de)，有的(de)已(yi)经耕(geng)种了很多年，但一直未被纳(na)入调查统计。随着调查精度的(de)提升(sheng)，国土“三调”使(shi)得这(zhe)些土地都反映到了数字和纸面上。
对国家来(lai)说，耕(geng)地保有量提升(sheng)当然是一件好事。但必须注意的(de)是，新增耕(geng)地的(de)形成是一个历史过程，这(zhe)部分耕(geng)地的(de)土地来(lai)源、权属情况、承包关系、耕(geng)种状况都比较复杂，如果在管理和利用中不加甄别、盲目行动，可能 会引(yin)发一系列次生问题。贯(guan)彻(che)落实文件强调的(de)规(gui)范管理和合理利用，需(xu)要一个周(zhou)延的(de)方案和长期的(de)协商过程去(qu)实现。
总(zong)体而言，通过今年一号文件中关于农(nong)村土地制度改革的(de)这(zhe)些“细节”变化，可见(jian)改革的(de)温度、深度、颗粒度。当大的(de)框架定下来(lai)之后，随着改革渐次向纵深推进拓展，这(zhe)样的(de)政策风格将会成为一种“新常(chang)态”。
撰稿(gao) / 陈明（中国社会科学院(yuan)政治学研究所副研究员）
编辑 / 迟道华
校对 / 王心