二是土(tu)地市场化改革稳步推进。农(nong)村土(tu)地制度改革稳妥有序推进，试点集体经营(ying)性建(jian)设用(yong)地入市流转，构(gou)建(jian)城(cheng)乡统一的(de)建(jian)设用(yong)地市场，盘(pan)活农(nong)村闲置农(nong)房和宅基地，赋予农(nong)民更加充分的(de)财产权(quan)益。自然资源(yuan)部数(shu)据显示(shi)，2023年，全国350个县（市、区、旗）共试点完成农(nong)村集体经营(ying)性建(jian)设用(yong)地入市719宗，成交金额185.2亿元。

三是农(nong)业农(nong)村优先发展投入保障机制持续完善。中央预算(suan)内(nei)投资、地方政府专(zhuan)项债券支持力度不断加大，土(tu)地出让收入用(yong)于农(nong)业农(nong)村的(de)比例稳步提高。2012年至2023年，国家(jia)财政用(yong)于农(nong)林(lin)水(shui)事务(wu)的(de)支出从1.2万亿元增(zeng)至2.4万亿元，全国涉农(nong)贷款余(yu)额从17.6万亿元增(zeng)至56.6万亿元。

四是现代流通体系逐步健(jian)全。县域商业体系加快建(jian)立(li)，乡村物流网络、数(shu)字化建(jian)设水(shui)平稳步提升，截(jie)至2023年末，累计建(jian)成1200多个县级公共寄(ji)递配送中心、28.9万个村级寄(ji)递物流综合(he)服务(wu)站、19万个村邮(you)站。2023年，全国农(nong)村网络零售额达2.5万亿元，农(nong)产品(pin)网络零售额5870.3亿元。

五(wu)是产业融合(he)发展水(shui)平进一步提升。城(cheng)乡产业布(bu)局优化、优势互补、关联(lian)紧(jin)密(mi)，打(da)造了一批产业融合(he)发展平台，截(jie)至目前，各地建(jian)设优势特色产业集群(qun)220个、国家(jia)现代农(nong)业产业园350个。2023年，农(nong)产品(pin)加工(gong)转化率达74%，农(nong)产品(pin)加工(gong)产值与农(nong)业总产值的(de)比值为2.59∶1。随着产业链延(yan)伸、价值链提升、农(nong)业功能拓展，农(nong)业与文化、旅游、康养等产业加快融合(he)，休(xiu)闲农(nong)业、农(nong)村电商等新(xin)产业、新(xin)业态(tai)、新(xin)模(mo)式层出不穷，一二三产业融合(he)呈现新(xin)局面。

我国城(cheng)乡融合(he)发展成效显著，但仍面临农(nong)村资源(yuan)要素激活不充分、公共资源(yuan)配置不均(jun)衡等问题。具(ju)体来看，城(cheng)乡人口双向有序流动机制尚不健(jian)全，居住证(zheng)制度与基本公共服务(wu)挂钩机制还(hai)不顺畅，户籍人口城(cheng)镇化率低于常住人口城(cheng)镇化率；城(cheng)乡二元土(tu)地制度破(po)解(jie)难，不能有效满足城(cheng)乡融合(he)发展的(de)土(tu)地需求；农(nong)村金融市场发育较为滞后(hou)，融资难、融资贵等问题依然存在；闲置宅基地、废(fei)弃的(de)集体公益性建(jian)设用(yong)地转变为集体经营(ying)性建(jian)设用(yong)地入市仍存在一些堵(du)点和难点，农(nong)村集体资产配置效率有待提升。

如何统筹推动城(cheng)乡融合(he)向更大规模(mo)、更深层次、更高水(shui)平迈进，是新(xin)发展阶段亟待解(jie)决的(de)一个重大课(ke)题。城(cheng)乡融合(he)通过要素自由(you)流动优化资源(yuan)配置，进而实现分工(gong)分业和城(cheng)乡经济社会协调(diao)发展，其核心在于通过创新(xin)体制机制，从根本上破(po)除城(cheng)乡分割的(de)体制弊端，既打(da)开城(cheng)门，也开放(fang)乡村，建(jian)立(li)统一的(de)商品(pin)市场与要素市场，高效配置劳动、资本、土(tu)地和技术等要素，促进城(cheng)乡要素从单向流动转向平等交换、双向自由(you)流动。

首先，健(jian)全农(nong)业转移人口市民化配套政策措施。推动财政转移支付与农(nong)业转移人口市民化挂钩，完善中央财政农(nong)业转移人口市民化奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建(jian)立(li)健(jian)全省对下农(nong)业转移人口市民化奖励机制；完善奖补政策，建(jian)立(li)省、市级财政资金对吸纳落户人数(shu)较多县（市、区）的(de)投资补助机制，加大预算(suan)内(nei)投资支持力度；在县域内(nei)按照常住人口规模(mo)统筹公共资源(yuan)配置，合(he)理调(diao)整人口流入流出地区教师(shi)、医生等编制定额和基本公共服务(wu)设施布(bu)局。

其次，进一步深化户籍制度改革。剥(bao)离户籍的(de)附加福利，让户籍真正回归人口登记管(guan)理功能。持续拓宽农(nong)业转移人口在城(cheng)市落户通道，提升城(cheng)市开放(fang)度、包容性；城(cheng)市落户政策要对租购房者同等对待，允许租房常住人口在公共户口落户；探索实施农(nong)民居住地登记备案制度，不改变户口性质，不影(ying)响农(nong)村权(quan)益，消除其进城(cheng)的(de)后(hou)顾之忧。

再次，持续深化农(nong)村土(tu)地制度改革。完善承包地“三权(quan)分置”制度，探索承包权(quan)依法自愿有偿退出机制，强化对土(tu)地经营(ying)权(quan)的(de)赋能和平等保护；加强探索宅基地自愿有偿退出机制，考虑允许依法取得的(de)宅基地在较大范围内(nei)向符合(he)条(tiao)件的(de)农(nong)村集体经济组(zu)织成员家(jia)庭转让；完善农(nong)村集体建(jian)设用(yong)地制度，运用(yong)市场机制盘(pan)活乡村存量土(tu)地和低效用(yong)地。

最后(hou)，建(jian)立(li)社会资本投资农(nong)业农(nong)村规范引导机制。明确社会资本作为农(nong)业农(nong)村发展的(de)协助者、参与者的(de)基本定位，为资本下乡提供基础设施、融资、用(yong)地、人才聘用(yong)等配套政策支持，引导其投向短(duan)板弱项和关键环节；建(jian)立(li)城(cheng)乡统一的(de)产权(quan)流转交易市场，健(jian)全产权(quan)价值评估、交易流转机制，推动产权(quan)顺畅流转，促进要素融合(he)发展。

发挥(hui)县域独(du)特优势汇聚强大动能

城(cheng)乡融合(he)，重点在县域。在城(cheng)乡融合(he)发展进程中，县域发挥(hui)了怎样(yang)的(de)龙头带动作用(yong)？

刘合(he)光（中国农(nong)业科学院农(nong)业经济与发展研究所研究员）：党的(de)十八大以来，我国城(cheng)乡差距逐步缩小，城(cheng)乡融合(he)程度不断加深。城(cheng)乡发展进入新(xin)阶段，县域作为重大突破(po)口，成为推动城(cheng)乡融合(he)发展的(de)重要支撑。

为什(shi)么说“城(cheng)乡融合(he)，重点在县域”？

首先，县域在城(cheng)乡融合(he)发展中占(zhan)据重要位置。县域是推进城(cheng)乡融合(he)发展的(de)腹(fu)地，我国县域国土(tu)面积占(zhan)全国90%左右，人口比重超50%，在县域实现城(cheng)乡融合(he)发展，涉及(ji)空间广、人口多。县域作为国民经济的(de)基本单元，是城(cheng)乡资源(yuan)要素流动和配置的(de)枢纽，县域治理是推进国家(jia)治理体系和治理能力现代化的(de)重要一环，搞活县域经济，将(jiang)有效促进城(cheng)乡融合(he)发展。

其次，县域是推进城(cheng)乡融合(he)发展的(de)低成本区域。物体总是沿着阻力最小的(de)路径前进，社会发展同样(yang)沿着阻力最小的(de)路径进发。从经济实力看，大中城(cheng)市具(ju)有吸纳农(nong)业人口的(de)潜力，但是农(nong)民落户大中城(cheng)市成本较高，而县域可以较低成本吸纳农(nong)民并提供有效公共产品(pin)供给(gei)，在推进城(cheng)乡融合(he)发展过程中具(ju)有较好的(de)经济性。

再次，县域为城(cheng)乡融合(he)发展提供了关键的(de)文化场域。在县域生活的(de)广大人民群(qun)众具(ju)有强大的(de)文化认(ren)同和紧(jin)密(mi)的(de)情感链接，县域是他们浸润其中的(de)家(jia)园。以县域为切入点，可以充分发挥(hui)文化传承优势，在文化融合(he)协同中坚持城(cheng)乡一体，更好推进城(cheng)乡经济社会融合(he)发展。

在城(cheng)乡融合(he)发展进程中，县域的(de)龙头带动作用(yong)体现在以下方面。

一是优化资源(yuan)配置。通过实施“千万工(gong)程”，浙江省累计吸引超过3000亿元社会资本投入乡村，带动近百万农(nong)民就业。浙江经验充分证(zheng)明，县域成为城(cheng)市资源(yuan)向乡村辐射的(de)前沿阵地。作为传统劳务(wu)输(shu)出大省的(de)湖北(bei)，面对县（市）人口流动出现转折性变化，在返乡人口多于外出务(wu)工(gong)人口、县城(cheng)人口快速(su)增(zeng)加的(de)情况下，推动就地城(cheng)镇化，开展城(cheng)镇和产业“双集中”试点，形成了“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的(de)发展态(tai)势，资源(yuan)配置进一步优化，有力促进了城(cheng)乡融合(he)发展。

二是统筹基础设施建(jian)设与公共服务(wu)供给(gei)。浙江省推动“千万工(gong)程”持续深化，在城(cheng)乡基础设施建(jian)设方面有新(xin)突破(po)，农(nong)村等级公路比例达100%，率先基本实现城(cheng)乡同质饮水(shui)，5G网络实现重点行政村全覆盖。湖北(bei)省嘉鱼县在扩大公共服务(wu)供给(gei)方面表现突出，该县精准掌握群(qun)众返乡进城(cheng)意(yi)愿和需求，制定出台17项综合(he)性民生政策，优化服务(wu)供给(gei)，对标地级市标准，推进紧(jin)密(mi)型教联(lian)体、医共体、养联(lian)体，让农(nong)村群(qun)众享受到大城(cheng)市品(pin)质的(de)公共服务(wu)。

三是统筹城(cheng)乡基层治理。以县域为突破(po)口推进城(cheng)乡治理一体化，便于构(gou)建(jian)区域联(lian)动、上下协同、全面覆盖、精细管(guan)理的(de)共建(jian)共治共享的(de)城(cheng)乡基层治理格局。以浙江省嘉兴市为例，该市深入推进数(shu)字化基层治理，以一块智慧大屏让消防、安防等数(shu)据信息实时展现，同时建(jian)立(li)“立(li)方众治”平台，矛盾处理、小区管(guan)理、垃圾分类等都纳入平台，并融合(he)多元主体实现共治共享，有效提高了社区治理的(de)精准性。

四是夯实产业基础支撑。城(cheng)乡融合(he)发展，产业是支撑。湖北(bei)省积极发展县域富民产业，着力做好“土(tu)特产”文章、发展精深加工(gong)、促进农(nong)旅融合(he)，持续强化农(nong)业品(pin)牌培育，围绕重点农(nong)业产业链出台了“虾十条(tiao)”“米(mi)九条(tiao)”“茶十条(tiao)”等优势产业政策，目前全省85个涉农(nong)县市区均(jun)有1个至2个主推区域品(pin)牌，为城(cheng)乡融合(he)发展夯实了产业基础支撑。

推动县域在城(cheng)乡融合(he)发展中释放(fang)更强大动能，一方面，要引入增(zeng)量主体、注入合(he)作发展的(de)新(xin)生力量。可考虑把东西部合(he)作经验创新(xin)性运用(yong)于统筹推进县域城(cheng)乡融合(he)发展；采取“千校兴镇”“万企兴万村”“科技小院”等方式，把有实力的(de)科技主体和教育主体引入县域；以建(jian)立(li)“强村公司(si)”和“强镇公司(si)”的(de)方式，激活县域沉睡的(de)资源(yuan)和资产。另一方面，要加强规划(hua)布(bu)局。科学预判(pan)城(cheng)乡人口变动趋势、尊重城(cheng)乡经济社会发展规律，提高规划(hua)的(de)科学性和全局协同性，通盘(pan)考虑土(tu)地利用(yong)、产业发展、居民点建(jian)设等任务(wu)；坚持城(cheng)乡一体，提升村庄规划(hua)编制和城(cheng)镇建(jian)设规划(hua)的(de)协调(diao)性；统筹规划(hua)和优化城(cheng)乡产业发展、基础设施和公共服务(wu)布(bu)局。此外，需进一步完善体制机制，为县域城(cheng)乡融合(he)发展赋能。构(gou)建(jian)开放(fang)创新(xin)的(de)发展机制，通过开发新(xin)要素、推进要素优化组(zu)合(he)、强化体制机制改革，为城(cheng)乡融合(he)发展增(zeng)活力、添动力；构(gou)建(jian)合(he)作共赢的(de)发展机制，在教育、医疗卫生、养老保障等方面推动形成城(cheng)乡发展共同体；构(gou)建(jian)绿色协调(diao)的(de)发展机制，以资源(yuan)节约、环境友好的(de)方式推进城(cheng)乡建(jian)设，拓宽城(cheng)乡发展空间，塑造要素有序自由(you)流动、基本公共服务(wu)均(jun)等化、资源(yuan)环境可承载(zai)的(de)城(cheng)乡融合(he)发展新(xin)格局。

持续释放(fang)融合(he)发展试验区示(shi)范效应

2019年，国家(jia)发展改革委等部门确定11个国家(jia)城(cheng)乡融合(he)发展试验区，各试验区深入探索、先行先试，形成了哪些可推广的(de)典(dian)型经验？

高鸣（农(nong)业农(nong)村部农(nong)村经济研究中心研究员）：国家(jia)城(cheng)乡融合(he)发展试验区先行先试，主要聚焦于建(jian)立(li)城(cheng)乡有序流动的(de)人口迁徙制度、搭建(jian)城(cheng)乡产业协同发展平台、健(jian)全农(nong)民持续增(zeng)收体制机制等11项重点任务(wu)，积极探索具(ju)有可复制、可推广价值的(de)典(dian)型经验。近年来，各试验区围绕重点任务(wu)，坚持农(nong)业农(nong)村优先发展，守正创新(xin)、先立(li)后(hou)破(po)，深入探索城(cheng)乡融合(he)发展体制机制改革，取得显著成效，改革试验区的(de)示(shi)范带动效应得到充分释放(fang)。

试验区内(nei)人口流动更加合(he)理有序，土(tu)地、资金、技术等要素在城(cheng)乡之间双向自由(you)流动的(de)制度性通道基本打(da)通，经济增(zeng)速(su)保持在较快区间，资源(yuan)利用(yong)效率、要素配置效率持续提升。试验区内(nei)城(cheng)乡产业发展更加协同、农(nong)民持续增(zeng)收的(de)体制机制不断优化，城(cheng)乡居民之间收入、生活水(shui)平差距逐步缩小，为促进农(nong)民农(nong)村共同富裕提供了重要支撑。

党的(de)二十届三中全会和2024年中央经济工(gong)作会议对城(cheng)乡融合(he)发展作出重要部署，凸显了重塑城(cheng)乡关系的(de)重要性、紧(jin)迫性。总结推广国家(jia)城(cheng)乡融合(he)发展试验区的(de)典(dian)型经验，有利于在更大范围内(nei)释放(fang)改革效应，为构(gou)建(jian)城(cheng)乡融合(he)发展新(xin)格局提供支撑。

一是聚焦人才、土(tu)地、资金等要素，不断健(jian)全有利于城(cheng)乡要素双向流动和平等交换的(de)体制机制。消弭城(cheng)乡之间的(de)要素流动限制，是建(jian)设全国统一大市场、构(gou)建(jian)新(xin)发展格局的(de)重要内(nei)容。各试验区充分发挥(hui)经济体制改革的(de)牵引作用(yong)，不断破(po)除妨碍城(cheng)乡要素合(he)理配置的(de)体制机制壁垒(lei)，促进各类要素更多向乡村流动，努(nu)力在乡村形成人才、土(tu)地、资金、产业、信息汇聚的(de)良性循环。河南省许昌市大力推行科技副乡（镇）长制度，累计选派超过150名专(zhuan)家(jia)人才到基层服务(wu)，促进科技成果转化服务(wu)加速(su)下沉农(nong)村；制定农(nong)村集体经营(ying)性建(jian)设用(yong)地入市实施办法，2020年以来累计入市交易农(nong)村集体经营(ying)性建(jian)设用(yong)地共21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元。实践证(zheng)明，重塑新(xin)型城(cheng)乡关系，需持续打(da)通城(cheng)乡要素双向流动和平等交换的(de)制度性通道，不断形成有利于乡村发展的(de)健(jian)全的(de)要素市场。

二是推动特色产业加速(su)集聚，持续完善有利于乡村经济多元化发展的(de)体制机制。产业振兴是乡村振兴的(de)重中之重，产业融合(he)是推动城(cheng)乡融合(he)的(de)重要举措。各试验区依托当地资源(yuan)禀赋和特色优势，聚焦“土(tu)特产”，搭建(jian)城(cheng)乡产业协同发展平台，培育新(xin)产业新(xin)业态(tai)，提升价值链、完善利益链，做大做强特色产业取得明显成效。重庆市大力培育“一主两辅”乡村生态(tai)特色产业，着力开展品(pin)牌建(jian)设并推进集聚发展，累计建(jian)设国家(jia)优势特色产业集群(qun)9个、现代农(nong)业产业园12个、农(nong)业产业强镇39个，全市生态(tai)特色产业综合(he)产值达5200亿元。实践证(zheng)明，产业是发展的(de)根基，走城(cheng)乡融合(he)发展之路，需充分挖掘地方特色、强化产业协同、健(jian)全利益联(lian)动机制，以城(cheng)乡产业协同发展引领乡村经济多元化发展。

三是促进城(cheng)乡基础设施一体化发展、基本公共服务(wu)均(jun)等化供给(gei)，深入探索有利于公共资源(yuan)高效合(he)理配置的(de)体制机制。各试验区坚持把公共基础设施建(jian)设的(de)重点放(fang)在乡村，开展城(cheng)乡基础设施统一规划(hua)建(jian)设和管(guan)护；推动公共服务(wu)、社会事业向农(nong)村延(yan)伸覆盖，推进城(cheng)乡基本公共服务(wu)实现标准统一和提升。江西省鹰潭市统筹推进城(cheng)乡基础设施布(bu)局，全面构(gou)建(jian)城(cheng)乡供水(shui)、污水(shui)处理、公路交通、电商物流、垃圾处理“五(wu)张网”；通过整乡或整村组(zu)建(jian)物业中心、聘请物业公司(si)等方式，为农(nong)民提供卫生保洁、农(nong)机租赁、农(nong)具(ju)停放(fang)、水(shui)电安装等优质便捷的(de)服务(wu)，实现“物业进乡村”全覆盖。实践证(zheng)明，推动城(cheng)乡融合(he)发展见实效，需聚焦基础设施和公共服务(wu)等农(nong)民群(qun)众最关心、最直接、最现实的(de)利益问题，抓好办成一批重点实事，着力提高其获得感、幸福感、安全感。

四是拓宽增(zeng)收致富渠道，加快形成有利于农(nong)民收入持续增(zeng)长的(de)体制机制。各试验区不断强化现代农(nong)民职(zhi)业技能培训，完善农(nong)民工(gong)输(shu)出地与输(shu)入地的(de)劳务(wu)对接机制，确保农(nong)民工(gong)与城(cheng)镇职(zhi)工(gong)享有平等的(de)就业权(quan)利，深化农(nong)村集体产权(quan)制度改革，多措并举促进农(nong)民增(zeng)收致富。江苏(su)宁锡常接合(he)片区以推动高质量充分就业提高工(gong)资性收入、以支持多元化创业提高经营(ying)性收入、以完善强农(nong)惠农(nong)富农(nong)支持制度提高转移性收入、以深化产权(quan)制度改革提高财产性收入，2023年试验片区内(nei)5区（市）的(de)农(nong)民收入均(jun)值达37884元，比2019年提高35.57%，是全国城(cheng)乡收入差距最小的(de)地区之一。实践证(zheng)明，构(gou)建(jian)城(cheng)乡融合(he)发展新(xin)格局，要坚持以人民为中心的(de)发展思想，实现好、维护好、发展好广大农(nong)民群(qun)众的(de)根本利益，千方百计拓宽农(nong)民增(zeng)收致富渠道，促进农(nong)民农(nong)村共同富裕。 （来源(yuan)：经济日报）