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2月23日(ri)，《中(zhong)共中(zhong)央 国务院关于(yu)进一步深化农村改革 扎(zha)实推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》）发布。这是党的十八大以来第13个(ge)指导“三农”工(gong)作的中(zhong)央一号文件。
农业农村部(bu)农研中(zhong)心研究员张照(zhao)新在(zai)接受澎湃新闻记者采(cai)访时表示，此次中(zhong)央一号文件，有三个(ge)特(te)点。
一是突出守正创新。2025年中(zhong)央一号文件在(zai)架构上仍然延续(xu)了前3年底(di)线任务、重点任务的架构，但主题鲜明(ming)，围绕着二十届三中(zhong)全会提出的城乡融合发展，在(zai)乡村建设、农村土(tu)地改革、投融资机制和城镇化方面部(bu)署了一系列重大改革举(ju)措，可谓“老瓶装新酒”。
二是突出政策集成。在(zai)促(cu)进粮食增产上，强调“加大高产高效(xiao)模(mo)式集成推广力(li)度，推进水肥(fei)一体化，促(cu)进大面积(ji)增产”；在(zai)市场调控上，强调要“完善(shan)农产品贸易与生产协调机制”；在(zai)产业发展上，既明(ming)确(que)要“发展乡村特(te)色产业”，又(you)强调要“完善(shan)联农带农机制”；在(zai)城乡融合发展上，推进农村土(tu)地制度改革的同(tong)时，又(you)对进城农民市民化进行部(bu)署。
三是注重划红(hong)线。农村改革涉及面广、具(ju)体情形又(you)比较复杂(za)。很多时候(hou)需要发挥(hui)地方政府部(bu)门的积(ji)极性，因地制宜地推动改革。部(bu)署各项改革举(ju)措的同(tong)时，突出划出改革的红(hong)线，在(zai)延续(xu)以往耕地保护、耕地利用和生态保护等(deng)一系列红(hong)线的同(tong)时，在(zai)农村资源资产管理改革中(zhong)，明(ming)确(que)提出“不(bu)允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不(bu)允许退休干部(bu)到农村占(zhan)地建房”，为农房盘活利用划出了红(hong)线。同(tong)时，对于(yu)集体经济发展，也明(ming)确(que)“不(bu)对集体收入提硬性目标(biao)，严控集体经营风(feng)险(xian)和债务”的底(di)线要求。这些红(hong)线和底(di)线，为各地贯彻落实中(zhong)央各项改革举(ju)措提供明(ming)确(que)了政策边界。
深化农村土(tu)地制度改革
农业农村部(bu)农村经济研究中(zhong)心主任金文成表示，今年中(zhong)央一号文件是聚焦贯彻落实党的二十届三中(zhong)全会来推进乡村全面振兴，所(suo)以“改革”的意味最浓(nong)。要用“改革”这个(ge)法宝(bao)来破解农业农村高质量发展面临的难题和挑战，从而实现乡村的全面振兴。
改革的重点，首要就是“深化农村土(tu)地制度改革”，在(zai)“三块地”上要进一步下功夫。
“承包地”，要抓好土(tu)地承包30年到期，再延长30年的试点工(gong)作，由原来的几个(ge)省试点进一步推动扩大整省试点的范围，确(que)保承包地总体稳定顺延来实现土(tu)地承包关系的稳定和完善(shan)。
中(zhong)国社会科学院政治学研究所(suo)副研究员陈明(ming)在(zai)接受澎湃新闻记者采(cai)访时表示，此次文件明(ming)确(que)了第二轮(lun)土(tu)地承包到期后再延长30年试点的具(ju)体实施原则。“特(te)别重要的一个(ge)概念是，确(que)保绝大多数农户承包地总体顺延、保持(chi)稳定。具(ju)体到承包地，过去一般(ban)的提法是保持(chi)土(tu)地承包关系稳定并长久不(bu)变。土(tu)地承包关系的解释空间大，可以解释为具(ju)体的承包地块，也可以理解为农户和集体之间的承包关系，但地块儿可能会调。这次文件非常明(ming)确(que)提出，具(ju)体的承包地不(bu)变，这是一个(ge)非常重大的举(ju)措，为这项工(gong)作定调，有利于(yu)总体上保持(chi)农村土(tu)地承包制度长期的稳定。”
“宅基地”，就是农民合法取得(de)的住房。《意见》提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等(deng)方式盘活利用的有效(xiao)实现形式。不(bu)允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不(bu)允许退休干部(bu)到农村占(zhan)地建房。
陈明(ming)指出，以往的改革性文件一般(ban)是鼓励、探索、引导，否定性的举(ju)例较少(shao)。这次专门列了两个(ge)不(bu)允许，“实际上在(zai)现实中(zhong)能够发现，是存在(zai)这种情况的。这两个(ge)不(bu)允许，一方面是将这种做法先及时刹车，另一方面要注意后续(xu)的工(gong)作。已经发生的这种情况不(bu)受法律和政策保护，但如果已经存在(zai)，房地一体确(que)权(quan)的时候(hou)，怎么去掌握尺度，怎么进一步应对和处理，就很考验各地在(zai)政策问题上的智慧。”
“集体建设用地”，要进行入市改革，重点是完善(shan)集体和农民的利益分配(pei)关系，确(que)保建设用地的存量入市，严格控制增量，让农民在(zai)入市过程中(zhong)分享财产收益。
首提农业新质生产力(li)
《意见》首次提出农业新质生产力(li)。
具(ju)体来看，《意见》提出，推进农业科技力(li)量协同(tong)攻关。以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力(li)。瞄准加快突破关键核心技术，强化农业科研资源力(li)量统筹，培育农业科技领军企业。深入实施种业振兴行动，发挥(hui)“南繁硅(gui)谷”等(deng)重大农业科研平台作用，加快攻克(ke)一批突破性品种。继续(xu)推进生物育种产业化。推动农机装备高质量发展，加快国产先进适(shi)用农机装备等(deng)研发应用，推进老旧农机报废更(geng)新。支持(chi)发展智慧农业，拓展人工(gong)智能、数据、低空等(deng)技术应用场景。
中(zhong)国社会科学院农村发展研究所(suo)、农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川(chuan)在(zai)接受澎湃新闻记者采(cai)访时表示，2025年中(zhong)央一号文件提出“因地制宜发展农业新质生产力(li)”，为农业农村现代化发展指明(ming)了新方向。以生物育种、无人机、人工(gong)智能、数字技术等(deng)为代表的新兴技术，正逐(zhu)步融入农业领域，成为推动农业变革的关键力(li)量。
胡冰川(chuan)指出，发展农业新质生产力(li)，不(bu)仅需要技术创新，更(geng)需要构建与之相适(shi)应的体制机制和科技创新体系。一方面，政府应加大对农业科技的投入，强化农业科研资源统筹，培育农业科技领军企业，打造像“南繁硅(gui)谷”这样的重大农业科研平台，集中(zhong)力(li)量攻克(ke)关键核心技术。另一方面，要加强产学研合作，促(cu)进科技成果的转(zhuan)化与应用，让先进技术真正落地田间地头(tou)。
“此外，还需重视农业人才培养，培育一批既懂农业又(you)掌握现代技术的复合型人才，为农业新质生产力(li)发展提供智力(li)支持(chi)。只有多方协同(tong)、共同(tong)发力(li)，才能充分释放农业新质生产力(li)的巨(ju)大潜能，推动我国从农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的宏伟目标(biao)。”胡冰川(chuan)说。
对于(yu)2025年中(zhong)央一号文件明(ming)确(que)提出的“加快国产先进适(shi)用农机装备等(deng)研发应用”，江苏大学中(zhong)国农业装备产业发展研究院副院长张宗毅在(zai)接受澎湃新闻记者采(cai)访时指出，这一提法对于(yu)确(que)保国家(jia)重要农产品供给安(an)全具(ju)有重要意义(yi)。
“近(jin)年来，我国国产高端农机关键零部(bu)件、大宗经济作物农机技术进步较快。研发出了拖拉机HMT无级变速器、采(cai)棉机的采(cai)摘头(tou)、打捆机的打结器等(deng)，此外装载北斗导航、传感器的各类智能农机也开始大规模(mo)应用。市场上销售应用的拖拉机、谷物联合收获(huo)机、插秧机、采(cai)棉机、甘(gan)蔗(zhe)收获(huo)机国产化率大多超过80%，部(bu)分在(zai)90%以上，保障了我国重要农产品供给安(an)全。”
张宗毅指出，整体来说我国农机的可靠性还需进一步提高，智能化水平还远(yuan)远(yuan)不(bu)够，一些果蔬茶(cha)经济作物部(bu)分环节还无机可用。未来，随着国产先进适(shi)用农机装备的研发应用力(li)度进一步加大，相信(xin)这些问题可以迎刃而解。
农村土(tu)地资源盘活利用迎来新空间
《意见》提出，在(zai)耕地总量不(bu)减少(shao)、永(yong)久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土(tu)地综合整治。
张照(zhao)新表示，“全域土(tu)地整治”为农村土(tu)地资源盘活利用带来新空间。
“随着人口、产业和要素的重新布局，乡村的各类土(tu)地资源如何(he)更(geng)有效(xiao)利用成为新课题。但是由于(yu)现有土(tu)地管理政策对永(yong)久基本农田利用有极其严格的限制，导致部(bu)分乡村所(suo)在(zai)地、中(zhong)心村发展面临土(tu)地制约。今年中(zhong)央一号文件提出‘在(zai)耕地总量不(bu)减少(shao)、永(yong)久基本农田基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土(tu)地综合整治’为解决这一难题提供了思路。”
他认为，这一政策将允许地方在(zai)全域土(tu)地整治中(zhong)，在(zai)不(bu)减少(shao)耕地总量和永(yong)久基本农田的基础上，可以适(shi)当重新安(an)排农业生产、生活的空间布局，从而更(geng)为有效(xiao)利用资源。
陈明(ming)表示，过去部(bu)分地方各种土(tu)地类型的布局不(bu)是很合理，在(zai)县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在(zai)总量不(bu)减少(shao)的情况下，对土(tu)地布局做一些调整。“这也与此前中(zhong)央农村工(gong)作会议(yi)提出的改进和完善(shan)占(zhan)补平衡制度相衔接。”
《意见》提出，提高村庄规划编制质量和实效(xiao)，不(bu)得(de)要求村庄规划编制全覆盖，对不(bu)需要编制的可在(zai)县乡国土(tu)空间规划中(zhong)管控引导或出台通则式管理规定。
对此，陈明(ming)表示，这是对过去部(bu)分地方在(zai)村庄规划编制上的盲目性做法的纠偏(pian)，有一些村庄是不(bu)需要编制村庄规划的。“对不(bu)需要编制的可在(zai)县乡国土(tu)空间规划中(zhong)管控引导或出台通则式管理规定，这是比较务实的一个(ge)举(ju)措。”
《意见》还提出，推进新增耕地规范管理和合理利用。
陈明(ming)表示，以前有一些土(tu)地，特(te)别是北方五省（东北三省加内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区）的土(tu)地，过去多年里已经形成了一些新增耕地，但调查(cha)的时候(hou)没有反映出来。国土(tu)三调及后续(xu)的变更(geng)调查(cha)，使得(de)这些新增耕地都反映到了数字和纸(zhi)面上，就是一般(ban)意义(yi)上的新增耕地。
“现在(zai)，这些新增耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔接，这是要探索的新问题。”陈明(ming)说。