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我国13个粮(liang)食主(zhu)产区，承担了绝大部分的粮(liang)食安全任务，而(er)如果单纯横向比较(jiao)，粮(liang)食主(zhu)产区中的某些省份却可(ke)能是“财政穷省”。中国饭碗(wan)一起端，粮(liang)安责任一起扛，今年的中央一号文件，要求启动实施了一条关键政策。
2月23日，《中共中央 国务院(yuan)关于进一步深化(hua)农(nong)村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》正式对外发布(bu)，一号文件继续聚焦“三(san)农(nong)”议题(ti)。文件指出(chu)，今年将(jiang)启动实施中央统筹下的粮(liang)食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。
如何理解“粮(liang)食产销区省际横向利益补偿”？机制有何具体(ti)背景？中国农(nong)业大学(xue)经济管(guan)理学(xue)院(yuan)教授(shou)蔡海龙告诉(su)新京(jing)报记者，该机制将(jiang)进一步落实中央与地方对粮(liang)食安全的双主(zhu)体(ti)责任，调(diao)动种粮(liang)积极性，让粮(liang)食主(zhu)产区更直接地得到获得感。
蔡海龙。受访者供(gong)图
背景：13个主(zhu)产区是粮(liang)食增产主(zhu)力军
粮(liang)食产销区省际横向利益补偿机制并非首次亮相中央一号文件。新京(jing)报记者注意到，在(zai)2024年的中央一号文件中就曾提(ti)及，要“探索建立(li)粮(liang)食产销区省际横向利益补偿机制，深化(hua)多渠道(dao)产销协(xie)作”。
如何理解“粮(liang)食产销区省际横向利益补偿”？蔡海龙告诉(su)记者，一般来说可(ke)以将(jiang)其理解为(wei)粮(liang)食主(zhu)销区对于粮(liang)食主(zhu)产区给予一定(ding)财力上的补偿，以进一步调(diao)动粮(liang)食主(zhu)产区的种粮(liang)积极性。
“事实上，当我们谈(tan)及‘粮(liang)食生产的积极性’时，一般分为(wei)两个方面，一方面是通过健全收益保障机制，调(diao)动种粮(liang)农(nong)民的积极性。另一方面，则是通过健全利益补偿机制，保障主(zhu)产区地方政府抓粮(liang)的积极性。”蔡海龙说，其中利益补偿机制，也分为(wei)横向补偿与纵向补偿。
纵向补偿机制一直存在(zai)，蔡海龙介绍(shao)，主(zhu)要包括中央一直以来给予粮(liang)食主(zhu)产区的财政支持。而(er)横向补偿，则体(ti)现的是粮(liang)食主(zhu)销区向主(zhu)产区的补偿。
横向补偿机制，基于我国粮(liang)食生产格局的变化(hua)。根据粮(liang)食产量(liang)、播种面积等数据来划分，我国31个省份可(ke)被划为(wei)13个粮(liang)食主(zhu)产区、7个主(zhu)销区和11个产销平衡区。
蔡海龙指出(chu)，进入21世纪以来，从(cong)数据看，我国7个粮(liang)食主(zhu)销区的整体(ti)粮(liang)食产量(liang)呈现下降趋势，占全国粮(liang)食生产的比重有所降低。11个产销平衡区虽然产量(liang)有所增加，但增长幅度仍然低于全国。这也意味着，近年来13个粮(liang)食主(zhu)产区成为(wei)了我国粮(liang)食产量(liang)增量(liang)的主(zhu)要来源，“其中，可(ke)以说一部分省份，承担了极其重要的粮(liang)食增产任务，另一个角度，也可(ke)以说目前(qian)13个粮(liang)食主(zhu)产区，承担了绝大部分的国家粮(liang)食安全任务。”
考量(liang)：不能让重农(nong)抓粮(liang)的主(zhu)产区吃亏
不可(ke)否认的是，粮(liang)食所能产生的收益是较(jiao)低的，如果在(zai)耕地上选择(ze)种植高附加值的经济作物，通常收益会更高。蔡海龙也提(ti)到，甚(shen)至(zhi)在(zai)早些年间，许多地方为(wei)了城镇(zhen)化(hua)发展，一度牺牲了部分耕地用于非农(nong)化(hua)的用途。大量(liang)的土(tu)地在(zai)城市化(hua)过程中成为(wei)了非农(nong)产业的依托。所以不难发现，经济发达地区，客观而(er)言其实并没有承担更多的粮(liang)食生产责任，人们也能清晰地感知到经济发展过程中带来的区域之间不平衡的问题(ti)。
除了区域发展不平衡的现状，蔡海龙告诉(su)记者，如果粮(liang)食生产过度集中在(zai)部分区域，其实也会带来风险，“比如，但凡遇(yu)到极端天气和反常气候环境(jing)，就会对全国粮(liang)食产量(liang)产生影响(xiang)。同时，主(zhu)产区在(zai)资源环境(jing)、水(shui)资源方面也承担较(jiao)大压力。”
在(zai)特定(ding)视角下，粮(liang)食产量(liang)集中的省份，成就了粮(liang)食生产大省，但也让有些省份相比较(jiao)而(er)言可(ke)能成了经济弱省、财政穷省。“当然，我们不能完全说区域间发展的差(cha)距就是因为(wei)生产粮(liang)食造成的，但是在(zai)客观上确实形成了这样的局面。”蔡海龙说。
四年多前(qian)，2020年中央农(nong)村工作会议首次提(ti)出(chu)地方各级(ji)党委和政府要扛起粮(liang)食安全的政治责任，实行“党政同责”。饭碗(wan)一起端，责任一起扛，不论主(zhu)产区、主(zhu)销区、产销平衡区，都有保面积、保产量(liang)的责任，都要结合当年粮(liang)食生产目标。因此，粮(liang)食产量(liang)目标写进了此后的四份中央一号文件和历年各省政府工作报告。也是在(zai)当年的会议上，中央提(ti)出(chu)对完成粮(liang)食生产任务较(jiao)好尤其是增幅增量(liang)较(jiao)大的省份，决不能让重农(nong)抓粮(liang)吃亏。
蔡海龙提(ti)到，早在(zai)2023年底召开的中央经济工作会议上就提(ti)出(chu)，要探索建立(li)粮(liang)食产销区省际横向利益补偿机制，争取迈出(chu)实质性步伐。今年一号文件中要求“启动实施中央统筹下的粮(liang)食产销区省际横向利益补偿”，启动与探索之间，措辞的变化(hua)也代(dai)表着，在(zai)过去一年，关于这个关键机制的顶层设计(ji)已经完成，粮(liang)食产销区省际横向利益补偿迈出(chu)了实质性步伐。
警惕：横向补偿机制并非粮(liang)食生产责任的交易
政策今年启动落地后，粮(liang)食产销区省际横向利益补偿会带来什(shi)么(me)？
蔡海龙认为(wei)，补偿机制的建立(li)，意味着粮(liang)食主(zhu)销区将(jiang)对粮(liang)食主(zhu)产区提(ti)供(gong)可(ke)感可(ke)知的横向财力补偿。事实上，我国此前(qian)已建立(li)起了纵向补偿和产销区“横向合作”为(wei)主(zhu)的政策体(ti)系(xi)。其中，纵向补偿即包括如最低收购价等在(zai)内的，由中央财政支持的各类补贴政策，横向合作则包括主(zhu)销区到主(zhu)产区建立(li)粮(liang)食生产基地等合作形式，“但这种横向合作，通常并不容易让种粮(liang)户和地方感受到获得感。”
文件中提(ti)及的横向补偿，则需要主(zhu)销区将(jiang)相应的补偿资金交给中央，之后由中央向主(zhu)产区分配，可(ke)以通过“真金白银”让主(zhu)产区获得补偿实感。
同时，蔡海龙指出(chu)，机制的建立(li)，也将(jiang)更好地落实中央与地方的对粮(liang)食安全的双主(zhu)体(ti)的责任，“横向补偿建立(li)以后，进一步压实了地方政府对本(ben)地区的粮(liang)食安全主(zhu)体(ti)责任，也会遏(e)制粮(liang)食主(zhu)销区牺牲粮(liang)食生产换取其他发展的决策冲动。”
此外，蔡海龙特别(bie)强调(diao)，在(zai)政策和机制启动执行的过程中，还需要牢记粮(liang)食安全的“底线(xian)思维”。他说，即便主(zhu)销区给予了财力补偿，我国的“饭碗(wan)”也仍需各省一起齐心协(xie)力端稳，“粮(liang)食安全责任其实分为(wei)两部分，一个是基本(ben)责任，一个是可(ke)交易的责任。中央一直强调(diao)，对现有的各地区种植粮(liang)食的面积不下降不减少，这代(dai)表即使建立(li)了这样的横向利益补偿机制，主(zhu)销区也不能通过财力，来交易免除自己应承担的粮(liang)食安全责任。”
对于主(zhu)产区来说，补偿机制也并非鼓励无限增产，而(er)是应该结合本(ben)地区资源条件，以及生态(tai)发展规划等因素，合理地确定(ding)增产目标。“不能把横向补偿，作为(wei)一种粮(liang)食安全生产责任的交易。”蔡海龙说。
新京(jing)报记者 田杰雄
编(bian)辑 张树婧 校对 李立(li)军