二是土地市场化(hua)改革稳步(bu)推进。农(nong)村土地制度改革稳妥有序推进，试(shi)点集体经(jing)营性建设用地入市流转，构(gou)建城乡统一的建设用地市场，盘活农(nong)村闲置(zhi)农(nong)房(fang)和(he)宅(zhai)基地，赋予(yu)农(nong)民更加充分的财产权益。自然资源部数据显示，2023年，全国(guo)350个县（市、区、旗）共试(shi)点完成农(nong)村集体经(jing)营性建设用地入市719宗，成交金额185.2亿元(yuan)。

三是农(nong)业农(nong)村优先发展投(tou)入保障机制持续完善。中央预算内投(tou)资、地方政府专项债券支持力度不断(duan)加大，土地出让收入用于(yu)农(nong)业农(nong)村的比例稳步(bu)提高。2012年至2023年，国(guo)家财政用于(yu)农(nong)林水(shui)事务的支出从1.2万亿元(yuan)增至2.4万亿元(yuan)，全国(guo)涉农(nong)贷款余额从17.6万亿元(yuan)增至56.6万亿元(yuan)。

四(si)是现代流通体系(xi)逐步(bu)健全。县域(yu)商业体系(xi)加快建立，乡村物流网络、数字化(hua)建设水(shui)平稳步(bu)提升，截至2023年末，累计建成1200多个县级公(gong)共寄递配送中心、28.9万个村级寄递物流综合服务站、19万个村邮站。2023年，全国(guo)农(nong)村网络零售额达2.5万亿元(yuan)，农(nong)产品(pin)网络零售额5870.3亿元(yuan)。

五是产业融(rong)合发展水(shui)平进一步(bu)提升。城乡产业布局优化(hua)、优势互补、关联紧密，打造了一批产业融(rong)合发展平台，截至目前，各地建设优势特色产业集群220个、国(guo)家现代农(nong)业产业园350个。2023年，农(nong)产品(pin)加工转化(hua)率(lu)达74%，农(nong)产品(pin)加工产值与农(nong)业总产值的比值为2.59∶1。随着产业链延伸、价值链提升、农(nong)业功能拓展，农(nong)业与文化(hua)、旅游(you)、康养等产业加快融(rong)合，休闲农(nong)业、农(nong)村电(dian)商等新产业、新业态、新模式层出不穷，一二三产业融(rong)合呈现新局面。

我国(guo)城乡融(rong)合发展成效显著，但仍面临农(nong)村资源要素激活不充分、公(gong)共资源配置(zhi)不均衡等问题。具(ju)体来看，城乡人口双向(xiang)有序流动机制尚不健全，居住证制度与基本(ben)公(gong)共服务挂钩机制还不顺畅，户(hu)籍人口城镇化(hua)率(lu)低于(yu)常住人口城镇化(hua)率(lu)；城乡二元(yuan)土地制度破解(jie)难(nan)，不能有效满足城乡融(rong)合发展的土地需求(qiu)；农(nong)村金融(rong)市场发育(yu)较为滞后(hou)，融(rong)资难(nan)、融(rong)资贵等问题依(yi)然存在；闲置(zhi)宅(zhai)基地、废弃的集体公(gong)益性建设用地转变为集体经(jing)营性建设用地入市仍存在一些堵点和(he)难(nan)点，农(nong)村集体资产配置(zhi)效率(lu)有待提升。

如何统筹推动城乡融(rong)合向(xiang)更大规模、更深层次、更高水(shui)平迈进，是新发展阶段亟待解(jie)决(jue)的一个重大课题。城乡融(rong)合通过要素自由流动优化(hua)资源配置(zhi)，进而(er)实现分工分业和(he)城乡经(jing)济社会协调发展，其(qi)核心在于(yu)通过创新体制机制，从根(gen)本(ben)上破除城乡分割的体制弊端，既打开城门，也开放乡村，建立统一的商品(pin)市场与要素市场，高效配置(zhi)劳(lao)动、资本(ben)、土地和(he)技术等要素，促(cu)进城乡要素从单向(xiang)流动转向(xiang)平等交换、双向(xiang)自由流动。

首先，健全农(nong)业转移人口市民化(hua)配套政策措(cuo)施。推动财政转移支付与农(nong)业转移人口市民化(hua)挂钩，完善中央财政农(nong)业转移人口市民化(hua)奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农(nong)业转移人口市民化(hua)奖励机制；完善奖补政策，建立省、市级财政资金对吸纳落(luo)户(hu)人数较多县（市、区）的投(tou)资补助机制，加大预算内投(tou)资支持力度；在县域(yu)内按照常住人口规模统筹公(gong)共资源配置(zhi)，合理调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和(he)基本(ben)公(gong)共服务设施布局。

其(qi)次，进一步(bu)深化(hua)户(hu)籍制度改革。剥离户(hu)籍的附加福利，让户(hu)籍真(zhen)正回归人口登记(ji)管理功能。持续拓宽农(nong)业转移人口在城市落(luo)户(hu)通道，提升城市开放度、包容性；城市落(luo)户(hu)政策要对租购房(fang)者同等对待，允许租房(fang)常住人口在公(gong)共户(hu)口落(luo)户(hu)；探索实施农(nong)民居住地登记(ji)备案制度，不改变户(hu)口性质，不影(ying)响农(nong)村权益，消除其(qi)进城的后(hou)顾之忧。

再(zai)次，持续深化(hua)农(nong)村土地制度改革。完善承包地“三权分置(zhi)”制度，探索承包权依(yi)法自愿(yuan)有偿退出机制，强化(hua)对土地经(jing)营权的赋能和(he)平等保护；加强探索宅(zhai)基地自愿(yuan)有偿退出机制，考虑允许依(yi)法取得的宅(zhai)基地在较大范围内向(xiang)符合条(tiao)件的农(nong)村集体经(jing)济组织成员家庭转让；完善农(nong)村集体建设用地制度，运用市场机制盘活乡村存量(liang)土地和(he)低效用地。

最后(hou)，建立社会资本(ben)投(tou)资农(nong)业农(nong)村规范引导机制。明确社会资本(ben)作为农(nong)业农(nong)村发展的协助者、参与者的基本(ben)定位，为资本(ben)下乡提供基础设施、融(rong)资、用地、人才聘用等配套政策支持，引导其(qi)投(tou)向(xiang)短板弱项和(he)关键环节；建立城乡统一的产权流转交易市场，健全产权价值评估(gu)、交易流转机制，推动产权顺畅流转，促(cu)进要素融(rong)合发展。

发挥(hui)县域(yu)独特优势汇聚强大动能

城乡融(rong)合，重点在县域(yu)。在城乡融(rong)合发展进程中，县域(yu)发挥(hui)了怎样(yang)的龙头带动作用？

刘(liu)合光（中国(guo)农(nong)业科(ke)学院农(nong)业经(jing)济与发展研(yan)究(jiu)所研(yan)究(jiu)员）：党的十八大以来，我国(guo)城乡差距逐步(bu)缩小，城乡融(rong)合程度不断(duan)加深。城乡发展进入新阶段，县域(yu)作为重大突(tu)破口，成为推动城乡融(rong)合发展的重要支撑。

为什(shi)么说“城乡融(rong)合，重点在县域(yu)”？

首先，县域(yu)在城乡融(rong)合发展中占据重要位置(zhi)。县域(yu)是推进城乡融(rong)合发展的腹地，我国(guo)县域(yu)国(guo)土面积占全国(guo)90%左右，人口比重超50%，在县域(yu)实现城乡融(rong)合发展，涉及空间广、人口多。县域(yu)作为国(guo)民经(jing)济的基本(ben)单元(yuan)，是城乡资源要素流动和(he)配置(zhi)的枢纽，县域(yu)治理是推进国(guo)家治理体系(xi)和(he)治理能力现代化(hua)的重要一环，搞活县域(yu)经(jing)济，将有效促(cu)进城乡融(rong)合发展。

其(qi)次，县域(yu)是推进城乡融(rong)合发展的低成本(ben)区域(yu)。物体总是沿着阻力最小的路径前进，社会发展同样(yang)沿着阻力最小的路径进发。从经(jing)济实力看，大中城市具(ju)有吸纳农(nong)业人口的潜力，但是农(nong)民落(luo)户(hu)大中城市成本(ben)较高，而(er)县域(yu)可以较低成本(ben)吸纳农(nong)民并提供有效公(gong)共产品(pin)供给，在推进城乡融(rong)合发展过程中具(ju)有较好的经(jing)济性。

再(zai)次，县域(yu)为城乡融(rong)合发展提供了关键的文化(hua)场域(yu)。在县域(yu)生活的广大人民群众具(ju)有强大的文化(hua)认同和(he)紧密的情感(gan)链接，县域(yu)是他们浸润其(qi)中的家园。以县域(yu)为切入点，可以充分发挥(hui)文化(hua)传承优势，在文化(hua)融(rong)合协同中坚(jian)持城乡一体，更好推进城乡经(jing)济社会融(rong)合发展。

在城乡融(rong)合发展进程中，县域(yu)的龙头带动作用体现在以下方面。

一是优化(hua)资源配置(zhi)。通过实施“千万工程”，浙(zhe)江省累计吸引超过3000亿元(yuan)社会资本(ben)投(tou)入乡村，带动近(jin)百(bai)万农(nong)民就业。浙(zhe)江经(jing)验充分证明，县域(yu)成为城市资源向(xiang)乡村辐射的前沿阵地。作为传统劳(lao)务输出大省的湖(hu)北(bei)，面对县（市）人口流动出现转折性变化(hua)，在返乡人口多于(yu)外出务工人口、县城人口快速增加的情况下，推动就地城镇化(hua)，开展城镇和(he)产业“双集中”试(shi)点，形成了“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的发展态势，资源配置(zhi)进一步(bu)优化(hua)，有力促(cu)进了城乡融(rong)合发展。

二是统筹基础设施建设与公(gong)共服务供给。浙(zhe)江省推动“千万工程”持续深化(hua)，在城乡基础设施建设方面有新突(tu)破，农(nong)村等级公(gong)路比例达100%，率(lu)先基本(ben)实现城乡同质饮水(shui)，5G网络实现重点行政村全覆盖。湖(hu)北(bei)省嘉(jia)鱼县在扩(kuo)大公(gong)共服务供给方面表现突(tu)出，该县精准掌握群众返乡进城意愿(yuan)和(he)需求(qiu)，制定出台17项综合性民生政策，优化(hua)服务供给，对标(biao)地级市标(biao)准，推进紧密型教联体、医共体、养联体，让农(nong)村群众享受到大城市品(pin)质的公(gong)共服务。

三是统筹城乡基层治理。以县域(yu)为突(tu)破口推进城乡治理一体化(hua)，便于(yu)构(gou)建区域(yu)联动、上下协同、全面覆盖、精细管理的共建共治共享的城乡基层治理格(ge)局。以浙(zhe)江省嘉(jia)兴市为例，该市深入推进数字化(hua)基层治理，以一块智慧大屏让消防、安防等数据信息实时展现，同时建立“立方众治”平台，矛盾处理、小区管理、垃(la)圾分类等都纳入平台，并融(rong)合多元(yuan)主体实现共治共享，有效提高了社区治理的精准性。

四(si)是夯实产业基础支撑。城乡融(rong)合发展，产业是支撑。湖(hu)北(bei)省积极(ji)发展县域(yu)富民产业，着力做好“土特产”文章、发展精深加工、促(cu)进农(nong)旅融(rong)合，持续强化(hua)农(nong)业品(pin)牌培育(yu)，围绕重点农(nong)业产业链出台了“虾十条(tiao)”“米九条(tiao)”“茶(cha)十条(tiao)”等优势产业政策，目前全省85个涉农(nong)县市区均有1个至2个主推区域(yu)品(pin)牌，为城乡融(rong)合发展夯实了产业基础支撑。

推动县域(yu)在城乡融(rong)合发展中释放更强大动能，一方面，要引入增量(liang)主体、注入合作发展的新生力量(liang)。可考虑把东西部合作经(jing)验创新性运用于(yu)统筹推进县域(yu)城乡融(rong)合发展；采(cai)取“千校兴镇”“万企兴万村”“科(ke)技小院”等方式，把有实力的科(ke)技主体和(he)教育(yu)主体引入县域(yu)；以建立“强村公(gong)司”和(he)“强镇公(gong)司”的方式，激活县域(yu)沉睡的资源和(he)资产。另一方面，要加强规划布局。科(ke)学预判城乡人口变动趋势、尊重城乡经(jing)济社会发展规律，提高规划的科(ke)学性和(he)全局协同性，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设等任务；坚(jian)持城乡一体，提升村庄规划编制和(he)城镇建设规划的协调性；统筹规划和(he)优化(hua)城乡产业发展、基础设施和(he)公(gong)共服务布局。此外，需进一步(bu)完善体制机制，为县域(yu)城乡融(rong)合发展赋能。构(gou)建开放创新的发展机制，通过开发新要素、推进要素优化(hua)组合、强化(hua)体制机制改革，为城乡融(rong)合发展增活力、添动力；构(gou)建合作共赢的发展机制，在教育(yu)、医疗卫生、养老保障等方面推动形成城乡发展共同体；构(gou)建绿色协调的发展机制，以资源节约、环境友好的方式推进城乡建设，拓宽城乡发展空间，塑造要素有序自由流动、基本(ben)公(gong)共服务均等化(hua)、资源环境可承载的城乡融(rong)合发展新格(ge)局。

持续释放融(rong)合发展试(shi)验区示范效应

2019年，国(guo)家发展改革委等部门确定11个国(guo)家城乡融(rong)合发展试(shi)验区，各试(shi)验区深入探索、先行先试(shi)，形成了哪些可推广的典型经(jing)验？

高鸣（农(nong)业农(nong)村部农(nong)村经(jing)济研(yan)究(jiu)中心研(yan)究(jiu)员）：国(guo)家城乡融(rong)合发展试(shi)验区先行先试(shi)，主要聚焦于(yu)建立城乡有序流动的人口迁徙(si)制度、搭建城乡产业协同发展平台、健全农(nong)民持续增收体制机制等11项重点任务，积极(ji)探索具(ju)有可复制、可推广价值的典型经(jing)验。近(jin)年来，各试(shi)验区围绕重点任务，坚(jian)持农(nong)业农(nong)村优先发展，守正创新、先立后(hou)破，深入探索城乡融(rong)合发展体制机制改革，取得显著成效，改革试(shi)验区的示范带动效应得到充分释放。

试(shi)验区内人口流动更加合理有序，土地、资金、技术等要素在城乡之间双向(xiang)自由流动的制度性通道基本(ben)打通，经(jing)济增速保持在较快区间，资源利用效率(lu)、要素配置(zhi)效率(lu)持续提升。试(shi)验区内城乡产业发展更加协同、农(nong)民持续增收的体制机制不断(duan)优化(hua)，城乡居民之间收入、生活水(shui)平差距逐步(bu)缩小，为促(cu)进农(nong)民农(nong)村共同富裕提供了重要支撑。

党的二十届三中全会和(he)2024年中央经(jing)济工作会议对城乡融(rong)合发展作出重要部署，凸(tu)显了重塑城乡关系(xi)的重要性、紧迫性。总结推广国(guo)家城乡融(rong)合发展试(shi)验区的典型经(jing)验，有利于(yu)在更大范围内释放改革效应，为构(gou)建城乡融(rong)合发展新格(ge)局提供支撑。

一是聚焦人才、土地、资金等要素，不断(duan)健全有利于(yu)城乡要素双向(xiang)流动和(he)平等交换的体制机制。消弭城乡之间的要素流动限制，是建设全国(guo)统一大市场、构(gou)建新发展格(ge)局的重要内容。各试(shi)验区充分发挥(hui)经(jing)济体制改革的牵引作用，不断(duan)破除妨碍城乡要素合理配置(zhi)的体制机制壁垒，促(cu)进各类要素更多向(xiang)乡村流动，努力在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循(xun)环。河南省许昌市大力推行科(ke)技副乡（镇）长制度，累计选派(pai)超过150名专家人才到基层服务，促(cu)进科(ke)技成果(guo)转化(hua)服务加速下沉农(nong)村；制定农(nong)村集体经(jing)营性建设用地入市实施办法，2020年以来累计入市交易农(nong)村集体经(jing)营性建设用地共21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元(yuan)。实践证明，重塑新型城乡关系(xi)，需持续打通城乡要素双向(xiang)流动和(he)平等交换的制度性通道，不断(duan)形成有利于(yu)乡村发展的健全的要素市场。

二是推动特色产业加速集聚，持续完善有利于(yu)乡村经(jing)济多元(yuan)化(hua)发展的体制机制。产业振兴是乡村振兴的重中之重，产业融(rong)合是推动城乡融(rong)合的重要举措(cuo)。各试(shi)验区依(yi)托当地资源禀赋和(he)特色优势，聚焦“土特产”，搭建城乡产业协同发展平台，培育(yu)新产业新业态，提升价值链、完善利益链，做大做强特色产业取得明显成效。重庆市大力培育(yu)“一主两辅”乡村生态特色产业，着力开展品(pin)牌建设并推进集聚发展，累计建设国(guo)家优势特色产业集群9个、现代农(nong)业产业园12个、农(nong)业产业强镇39个，全市生态特色产业综合产值达5200亿元(yuan)。实践证明，产业是发展的根(gen)基，走城乡融(rong)合发展之路，需充分挖掘地方特色、强化(hua)产业协同、健全利益联动机制，以城乡产业协同发展引领乡村经(jing)济多元(yuan)化(hua)发展。

三是促(cu)进城乡基础设施一体化(hua)发展、基本(ben)公(gong)共服务均等化(hua)供给，深入探索有利于(yu)公(gong)共资源高效合理配置(zhi)的体制机制。各试(shi)验区坚(jian)持把公(gong)共基础设施建设的重点放在乡村，开展城乡基础设施统一规划建设和(he)管护；推动公(gong)共服务、社会事业向(xiang)农(nong)村延伸覆盖，推进城乡基本(ben)公(gong)共服务实现标(biao)准统一和(he)提升。江西省鹰(ying)潭市统筹推进城乡基础设施布局，全面构(gou)建城乡供水(shui)、污水(shui)处理、公(gong)路交通、电(dian)商物流、垃(la)圾处理“五张网”；通过整乡或整村组建物业中心、聘请物业公(gong)司等方式，为农(nong)民提供卫生保洁、农(nong)机租赁、农(nong)具(ju)停(ting)放、水(shui)电(dian)安装等优质便捷的服务，实现“物业进乡村”全覆盖。实践证明，推动城乡融(rong)合发展见实效，需聚焦基础设施和(he)公(gong)共服务等农(nong)民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓好办成一批重点实事，着力提高其(qi)获得感(gan)、幸福感(gan)、安全感(gan)。

四(si)是拓宽增收致富渠道，加快形成有利于(yu)农(nong)民收入持续增长的体制机制。各试(shi)验区不断(duan)强化(hua)现代农(nong)民职业技能培训，完善农(nong)民工输出地与输入地的劳(lao)务对接机制，确保农(nong)民工与城镇职工享有平等的就业权利，深化(hua)农(nong)村集体产权制度改革，多措(cuo)并举促(cu)进农(nong)民增收致富。江苏(su)宁锡常接合片区以推动高质量(liang)充分就业提高工资性收入、以支持多元(yuan)化(hua)创业提高经(jing)营性收入、以完善强农(nong)惠农(nong)富农(nong)支持制度提高转移性收入、以深化(hua)产权制度改革提高财产性收入，2023年试(shi)验片区内5区（市）的农(nong)民收入均值达37884元(yuan)，比2019年提高35.57%，是全国(guo)城乡收入差距最小的地区之一。实践证明，构(gou)建城乡融(rong)合发展新格(ge)局，要坚(jian)持以人民为中心的发展思想，实现好、维护好、发展好广大农(nong)民群众的根(gen)本(ben)利益，千方百(bai)计拓宽农(nong)民增收致富渠道，促(cu)进农(nong)民农(nong)村共同富裕。 （来源：经(jing)济日报）