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▲资料(liao)图：在江西省南昌县大(da)田农(nong)社，农(nong)民(min)驾驶农(nong)机在稻田里(li)耕作。图/新(xin)华(hua)社
党(dang)的十八大(da)以来第13个指导“三农(nong)”工作的中(zhong)央一号文件2月23日(ri)由新(xin)华(hua)社受权发(fa)布，文件名是《中(zhong)共中(zhong)央 国务院关于进一步深化农(nong)村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》。读完之后，一个强烈的感觉是改革精(jing)神贯穿字里(li)行间(jian)，的确不愧文件“深化改革”之名。
今年一号文件的一个重要特点是：并非直接对改革事项进行部署，而(er)是以改革创新(xin)为牵引部署工作。文件提出的改革事项中(zhong)，给(gei)人印象最深刻的是土地制度改革。文件中(zhong)关于土地制度改革的部署并不是局限在某个具体条目中(zhong)，而(er)是涉及统筹县域城乡规划布局、稳定和(he)完善农(nong)村土地承包(bao)关系、管(guan)好(hao)用好(hao)农(nong)村资源资产等多个方面。
理解中(zhong)央关于深化土地制度改革的最新(xin)精(jing)神，需要将不同板块的内容作一集中(zhong)阐述。
不得要求村庄规划编制全覆盖
文件要求，提高村庄规划编制质量(liang)和(he)实效。村庄规划看(kan)似微末(mo)，但作为规划的最后一级，其实是国土空间(jian)规划在乡村落地的关键环(huan)节。而(er)且，村庄规划是优化乡村空间(jian)布局、深化宅基地制度改革、推进农(nong)村集体经营(ying)性(xing)建设(she)用地入(ru)市必须的前置(zhi)环(huan)节，地位十分重要。
很长一段(duan)时间(jian)中(zhong)，绝大(da)部分村庄是没有专门规划的。以“多规合一”为重点的规划管(guan)理体制改革之后，村庄规划才逐渐提上了(le)政策日(ri)程。但在过(guo)去几年实践中(zhong)，村庄规划编制暴露出不少问题。其中(zhong)最明显的就是部分地区盲目要求村庄规划全覆盖。
其实，对相当一批正在快速收缩的空心村和(he)小规模村庄来说，编制规划并没有实际意义，纯粹是在浪费资源。因此，文件提出不得要求村庄规划编制全覆盖，对不需要编制的可在县乡国土空间(jian)规划中(zhong)管(guan)控(kong)引导或出台通则式管(guan)理规定，这是一个非常务实的举措(cuo)。
在这一部分中(zhong)，文件还强调在耕地总量(liang)不减(jian)少、永久基本农(nong)田布局基本稳定的前提下，开(kai)展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施(shi)单元的全域土地综合整治。
这个政策针对的问题是，部分地区各种土地类(lei)型的布局不是很合理，特别是永久基本农(nong)田划定分散，有的甚至(zhi)划定在了(le)丘陵山地陡(dou)坡(po)上。通过(guo)县域统筹，可以在耕地总量(liang)不减(jian)少的情况下，对土地空间(jian)布局做一些(xie)微调和(he)改进。同时，这项政策也能够与此前提出的耕地“大(da)占补”政策（将非农(nong)建设(she)、造林种树、种果种茶(cha)等各类(lei)占用耕地行为统一纳入(ru)耕地占补平衡管(guan)理）相互衔接。
确保农(nong)户承包(bao)地总体顺延、保持稳定
党(dang)的十九大(da)提出，保持土地承包(bao)关系稳定并长久不变，第二轮土地承包(bao)到期后再延长三十年。此后几年中(zhong)，有关部门组织(zhi)部分地区开(kai)展了(le)“二轮”土地承包(bao)到期后再延长三十年试(shi)点，党(dang)的二十届(jie)三中(zhong)全会也强调要有序推进这项工作。
从(cong)各地试(shi)点情况来看(kan)，农(nong)民(min)土地利益诉求十分复杂。一是“二轮”承包(bao)时未获得承包(bao)地的农(nong)户中(zhong)相当一部分提出了(le)承包(bao)土地的诉求；二是部分在村农(nong)户要求举家进城落户的农(nong)户将承包(bao)地无偿交还村集体；三是家庭中(zhong)有新(xin)增人口的农(nong)户提出要给(gei)新(xin)增人口分配承包(bao)地。对于这些(xie)问题，各地在试(shi)点中(zhong)掌握的政策尺度松紧不一，比较混乱。
这些(xie)问题的出现与各地对政策的不同理解有着很大(da)关系。此前政策表述中(zhong)围绕土地“二轮”延包(bao)工作，主要强调的是“保持土地承包(bao)关系稳定并长久不变”。承包(bao)关系概念解释的空间(jian)很大(da)，可以理解为农(nong)户具体的承包(bao)地，也可以宽(kuan)泛(fan)理解为农(nong)户与集体之间(jian)的承包(bao)关系，但未必具体到某块承包(bao)地。这个问题牵一发(fa)而(er)动全身，如(ru)果处理不当可能会引发(fa)较大(da)规模的土地调整诉求，从(cong)而(er)影响农(nong)村长期稳定。
2019年印发(fa)的《中(zhong)共中(zhong)央 国务院关于保持土地承包(bao)关系稳定并长久不变的意见》，已经强调“不得将承包(bao)地打乱重分，确保绝大(da)多数(shu)农(nong)户原有承包(bao)地继续(xu)保持稳定。”但很多地方在试(shi)点中(zhong)理解和(he)认识不够，仍然存在较大(da)范围调整承包(bao)地的现象。对此，今年一号文件进一步明确“确保绝大(da)多数(shu)农(nong)户承包(bao)地总体顺延、保持稳定。”
一字之差，关乎深远。将“承包(bao)关系”具体到“承包(bao)地”，在“保持稳定”前面加上“总体顺延”这个限定性(xing)条件，可以说是为延包(bao)工作明确定调。此后工作中(zhong)，如(ru)果再有哪个地方借助政策表述的模糊空间(jian)动辄调整重分承包(bao)地，那恐怕就有“明知(zhi)故犯”的意思了(le)。
优化乡村国土资源布局，着力推进乡村建设(she)
文件强调，不允许(xu)城镇居民(min)到农(nong)村购买农(nong)房、宅基地，不允许(xu)退休(xiu)干部到农(nong)村占地建房。这一表述专门为宅基地使用划定了(le)负(fu)面清(qing)单，这在过(guo)去高位阶文件中(zhong)是比较少见的。
划定负(fu)面清(qing)单，其实也就意味着存在这种现象或者苗头(tou)。从(cong)我们调研的情况来看(kan)，一些(xie)地方确实存在此类(lei)情况。
通过(guo)政策上严令禁止，当然在一定程度上能够刹住一些(xie)此类(lei)风潮，但在政策落实中(zhong)更重要的是对已经发(fa)生的现象如(ru)何处理。这就十分考验广大(da)基层干部的政治智慧(hui)了(le)。
文件还提出要推进新(xin)增耕地规范管(guan)理和(he)合理利用，这是一个值得注意的新(xin)问题。所谓新(xin)增耕地，是指过(guo)去多年里(li)广大(da)农(nong)民(min)通过(guo)开(kai)荒(huang)垦造增加的耕地，主要集中(zhong)在东北三省和(he)内蒙古自治区、新(xin)疆维(wei)吾(wu)尔自治区这北方五省（区）。
这些(xie)耕地是逐步形(xing)成的，有的已经耕种了(le)很多年，但一直未被纳入(ru)调查统计。随着调查精(jing)度的提升，国土“三调”使得这些(xie)土地都反(fan)映到了(le)数(shu)字和(he)纸面上。
对国家来说，耕地保有量(liang)提升当然是一件好(hao)事。但必须注意的是，新(xin)增耕地的形(xing)成是一个历史过(guo)程，这部分耕地的土地来源、权属情况、承包(bao)关系、耕种状(zhuang)况都比较复杂，如(ru)果在管(guan)理和(he)利用中(zhong)不加甄(zhen)别、盲目行动，可能 会引发(fa)一系列次生问题。贯彻落实文件强调的规范管(guan)理和(he)合理利用，需要一个周延的方案和(he)长期的协商过(guo)程去实现。
总体而(er)言，通过(guo)今年一号文件中(zhong)关于农(nong)村土地制度改革的这些(xie)“细节”变化，可见改革的温度、深度、颗粒度。当大(da)的框(kuang)架定下来之后，随着改革渐次向纵深推进拓(tuo)展，这样的政策风格将会成为一种“新(xin)常态”。
撰(zhuan)稿 / 陈明（中(zhong)国社会科学院政治学研究所副研究员）
编辑 / 迟道华(hua)
校对 / 王心