二是(shi)土地(di)市场化(hua)改革稳步推进(jin)。农村土地(di)制度改革稳妥(tuo)有(you)序推进(jin)，试点集(ji)体经营性建设用地(di)入市流转，构建城乡统一的建设用地(di)市场，盘活农村闲置农房和宅基(ji)地(di)，赋予农民(min)更加充(chong)分的财产权益。自然(ran)资源部数据显示，2023年，全国350个县（市、区、旗）共试点完成农村集(ji)体经营性建设用地(di)入市719宗(zong)，成交金额185.2亿元。

三是(shi)农业(ye)农村优先发(fa)展投入保障机制持续完善(shan)。中央(yang)预算内投资、地(di)方政(zheng)府专项债券支持力度不断加大，土地(di)出让收入用于农业(ye)农村的比例稳步提高。2012年至2023年，国家财政(zheng)用于农林水事务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农贷款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是(shi)现代流通体系逐步健全。县域(yu)商业(ye)体系加快(kuai)建立，乡村物(wu)流网络、数字化(hua)建设水平(ping)稳步提升，截至2023年末，累计(ji)建成1200多(duo)个县级公共寄递配(pei)送中心、28.9万个村级寄递物(wu)流综合(he)服务站、19万个村邮站。2023年，全国农村网络零售额达2.5万亿元，农产品网络零售额5870.3亿元。

五(wu)是(shi)产业(ye)融合(he)发(fa)展水平(ping)进(jin)一步提升。城乡产业(ye)布局优化(hua)、优势互补、关联(lian)紧密，打造了一批产业(ye)融合(he)发(fa)展平(ping)台，截至目前，各地(di)建设优势特(te)色产业(ye)集(ji)群220个、国家现代农业(ye)产业(ye)园350个。2023年，农产品加工转化(hua)率达74%，农产品加工产值与农业(ye)总产值的比值为2.59∶1。随(sui)着产业(ye)链延伸、价值链提升、农业(ye)功能拓展，农业(ye)与文化(hua)、旅游、康养等产业(ye)加快(kuai)融合(he)，休闲农业(ye)、农村电商等新(xin)产业(ye)、新(xin)业(ye)态、新(xin)模(mo)式(shi)层出不穷，一二三产业(ye)融合(he)呈(cheng)现新(xin)局面。

我国城乡融合(he)发(fa)展成效显著，但仍面临(lin)农村资源要素激活不充(chong)分、公共资源配(pei)置不均衡等问(wen)题。具体来看，城乡人口双(shuang)向有(you)序流动机制尚不健全，居住证制度与基(ji)本公共服务挂钩机制还不顺畅，户籍人口城镇化(hua)率低(di)于常住人口城镇化(hua)率；城乡二元土地(di)制度破解难，不能有(you)效满(man)足城乡融合(he)发(fa)展的土地(di)需求(qiu)；农村金融市场发(fa)育较为滞后，融资难、融资贵等问(wen)题依然(ran)存(cun)在；闲置宅基(ji)地(di)、废弃的集(ji)体公益性建设用地(di)转变为集(ji)体经营性建设用地(di)入市仍存(cun)在一些堵点和难点，农村集(ji)体资产配(pei)置效率有(you)待提升。

如何统筹(chou)推动城乡融合(he)向更大规(gui)模(mo)、更深层次(ci)、更高水平(ping)迈进(jin)，是(shi)新(xin)发(fa)展阶段亟待解决的一个重大课(ke)题。城乡融合(he)通过要素自由流动优化(hua)资源配(pei)置，进(jin)而(er)实现分工分业(ye)和城乡经济社会协(xie)调发(fa)展，其核心在于通过创(chuang)新(xin)体制机制，从根本上破除城乡分割的体制弊端，既打开城门，也开放乡村，建立统一的商品市场与要素市场，高效配(pei)置劳动、资本、土地(di)和技术等要素，促进(jin)城乡要素从单向流动转向平(ping)等交换、双(shuang)向自由流动。

首先，健全农业(ye)转移人口市民(min)化(hua)配(pei)套(tao)政(zheng)策措(cuo)施。推动财政(zheng)转移支付(fu)与农业(ye)转移人口市民(min)化(hua)挂钩，完善(shan)中央(yang)财政(zheng)农业(ye)转移人口市民(min)化(hua)奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农业(ye)转移人口市民(min)化(hua)奖励机制；完善(shan)奖补政(zheng)策，建立省、市级财政(zheng)资金对吸纳落户人数较多(duo)县（市、区）的投资补助(zhu)机制，加大预算内投资支持力度；在县域(yu)内按(an)照常住人口规(gui)模(mo)统筹(chou)公共资源配(pei)置，合(he)理调整人口流入流出地(di)区教师、医生(sheng)等编制定额和基(ji)本公共服务设施布局。

其次(ci)，进(jin)一步深化(hua)户籍制度改革。剥离户籍的附加福利，让户籍真正回归人口登记管理功能。持续拓宽农业(ye)转移人口在城市落户通道，提升城市开放度、包容性；城市落户政(zheng)策要对租(zu)购房者同等对待，允许(xu)租(zu)房常住人口在公共户口落户；探索实施农民(min)居住地(di)登记备案(an)制度，不改变户口性质，不影响农村权益，消除其进(jin)城的后顾之忧。

再次(ci)，持续深化(hua)农村土地(di)制度改革。完善(shan)承包地(di)“三权分置”制度，探索承包权依法自愿有(you)偿退出机制，强化(hua)对土地(di)经营权的赋能和平(ping)等保护；加强探索宅基(ji)地(di)自愿有(you)偿退出机制，考虑允许(xu)依法取得的宅基(ji)地(di)在较大范围内向符合(he)条件的农村集(ji)体经济组(zu)织成员(yuan)家庭转让；完善(shan)农村集(ji)体建设用地(di)制度，运用市场机制盘活乡村存(cun)量土地(di)和低(di)效用地(di)。

最后，建立社会资本投资农业(ye)农村规(gui)范引导机制。明确社会资本作(zuo)为农业(ye)农村发(fa)展的协(xie)助(zhu)者、参与者的基(ji)本定位(wei)，为资本下乡提供基(ji)础(chu)设施、融资、用地(di)、人才聘用等配(pei)套(tao)政(zheng)策支持，引导其投向短(duan)板弱项和关键(jian)环节；建立城乡统一的产权流转交易市场，健全产权价值评估、交易流转机制，推动产权顺畅流转，促进(jin)要素融合(he)发(fa)展。

发(fa)挥县域(yu)独特(te)优势汇聚强大动能

城乡融合(he)，重点在县域(yu)。在城乡融合(he)发(fa)展进(jin)程(cheng)中，县域(yu)发(fa)挥了怎样(yang)的龙头带动作(zuo)用？

刘合(he)光（中国农业(ye)科(ke)学院农业(ye)经济与发(fa)展研究所研究员(yuan)）：党的十八(ba)大以(yi)来，我国城乡差距(ju)逐步缩小，城乡融合(he)程(cheng)度不断加深。城乡发(fa)展进(jin)入新(xin)阶段，县域(yu)作(zuo)为重大突破口，成为推动城乡融合(he)发(fa)展的重要支撑。

为什么说“城乡融合(he)，重点在县域(yu)”？

首先，县域(yu)在城乡融合(he)发(fa)展中占据重要位(wei)置。县域(yu)是(shi)推进(jin)城乡融合(he)发(fa)展的腹地(di)，我国县域(yu)国土面积占全国90%左右，人口比重超50%，在县域(yu)实现城乡融合(he)发(fa)展，涉及空间(jian)广、人口多(duo)。县域(yu)作(zuo)为国民(min)经济的基(ji)本单元，是(shi)城乡资源要素流动和配(pei)置的枢纽，县域(yu)治理是(shi)推进(jin)国家治理体系和治理能力现代化(hua)的重要一环，搞活县域(yu)经济，将有(you)效促进(jin)城乡融合(he)发(fa)展。

其次(ci)，县域(yu)是(shi)推进(jin)城乡融合(he)发(fa)展的低(di)成本区域(yu)。物(wu)体总是(shi)沿着阻力最小的路径(jing)前进(jin)，社会发(fa)展同样(yang)沿着阻力最小的路径(jing)进(jin)发(fa)。从经济实力看，大中城市具有(you)吸纳农业(ye)人口的潜(qian)力，但是(shi)农民(min)落户大中城市成本较高，而(er)县域(yu)可以(yi)较低(di)成本吸纳农民(min)并(bing)提供有(you)效公共产品供给，在推进(jin)城乡融合(he)发(fa)展过程(cheng)中具有(you)较好的经济性。

再次(ci)，县域(yu)为城乡融合(he)发(fa)展提供了关键(jian)的文化(hua)场域(yu)。在县域(yu)生(sheng)活的广大人民(min)群众具有(you)强大的文化(hua)认同和紧密的情感链接(jie)，县域(yu)是(shi)他们浸(jin)润其中的家园。以(yi)县域(yu)为切入点，可以(yi)充(chong)分发(fa)挥文化(hua)传承优势，在文化(hua)融合(he)协(xie)同中坚持城乡一体，更好推进(jin)城乡经济社会融合(he)发(fa)展。

在城乡融合(he)发(fa)展进(jin)程(cheng)中，县域(yu)的龙头带动作(zuo)用体现在以(yi)下方面。

一是(shi)优化(hua)资源配(pei)置。通过实施“千(qian)万工程(cheng)”，浙(zhe)江(jiang)省累计(ji)吸引超过3000亿元社会资本投入乡村，带动近百(bai)万农民(min)就业(ye)。浙(zhe)江(jiang)经验充(chong)分证明，县域(yu)成为城市资源向乡村辐射的前沿阵地(di)。作(zuo)为传统劳务输出大省的湖(hu)北，面对县（市）人口流动出现转折性变化(hua)，在返乡人口多(duo)于外出务工人口、县城人口快(kuai)速增加的情况下，推动就地(di)城镇化(hua)，开展城镇和产业(ye)“双(shuang)集(ji)中”试点，形成了“人口集(ji)中、产业(ye)集(ji)聚、功能集(ji)成、要素集(ji)约”的发(fa)展态势，资源配(pei)置进(jin)一步优化(hua)，有(you)力促进(jin)了城乡融合(he)发(fa)展。

二是(shi)统筹(chou)基(ji)础(chu)设施建设与公共服务供给。浙(zhe)江(jiang)省推动“千(qian)万工程(cheng)”持续深化(hua)，在城乡基(ji)础(chu)设施建设方面有(you)新(xin)突破，农村等级公路比例达100%，率先基(ji)本实现城乡同质饮水，5G网络实现重点行政(zheng)村全覆盖(gai)。湖(hu)北省嘉鱼县在扩大公共服务供给方面表现突出，该县精(jing)准掌握(wo)群众返乡进(jin)城意(yi)愿和需求(qiu)，制定出台17项综合(he)性民(min)生(sheng)政(zheng)策，优化(hua)服务供给，对标地(di)级市标准，推进(jin)紧密型教联(lian)体、医共体、养联(lian)体，让农村群众享受到大城市品质的公共服务。

三是(shi)统筹(chou)城乡基(ji)层治理。以(yi)县域(yu)为突破口推进(jin)城乡治理一体化(hua)，便于构建区域(yu)联(lian)动、上下协(xie)同、全面覆盖(gai)、精(jing)细管理的共建共治共享的城乡基(ji)层治理格局。以(yi)浙(zhe)江(jiang)省嘉兴市为例，该市深入推进(jin)数字化(hua)基(ji)层治理，以(yi)一块智慧大屏让消防(fang)、安防(fang)等数据信息实时展现，同时建立“立方众治”平(ping)台，矛盾处(chu)理、小区管理、垃圾分类等都纳入平(ping)台，并(bing)融合(he)多(duo)元主体实现共治共享，有(you)效提高了社区治理的精(jing)准性。

四是(shi)夯实产业(ye)基(ji)础(chu)支撑。城乡融合(he)发(fa)展，产业(ye)是(shi)支撑。湖(hu)北省积极发(fa)展县域(yu)富(fu)民(min)产业(ye)，着力做好“土特(te)产”文章(zhang)、发(fa)展精(jing)深加工、促进(jin)农旅融合(he)，持续强化(hua)农业(ye)品牌培育，围绕重点农业(ye)产业(ye)链出台了“虾十条”“米九条”“茶十条”等优势产业(ye)政(zheng)策，目前全省85个涉农县市区均有(you)1个至2个主推区域(yu)品牌，为城乡融合(he)发(fa)展夯实了产业(ye)基(ji)础(chu)支撑。

推动县域(yu)在城乡融合(he)发(fa)展中释放更强大动能，一方面，要引入增量主体、注入合(he)作(zuo)发(fa)展的新(xin)生(sheng)力量。可考虑把东西部合(he)作(zuo)经验创(chuang)新(xin)性运用于统筹(chou)推进(jin)县域(yu)城乡融合(he)发(fa)展；采(cai)取“千(qian)校兴镇”“万企兴万村”“科(ke)技小院”等方式(shi)，把有(you)实力的科(ke)技主体和教育主体引入县域(yu)；以(yi)建立“强村公司(si)”和“强镇公司(si)”的方式(shi)，激活县域(yu)沉睡(shui)的资源和资产。另一方面，要加强规(gui)划布局。科(ke)学预判城乡人口变动趋势、尊重城乡经济社会发(fa)展规(gui)律，提高规(gui)划的科(ke)学性和全局协(xie)同性，通盘考虑土地(di)利用、产业(ye)发(fa)展、居民(min)点建设等任务；坚持城乡一体，提升村庄(zhuang)规(gui)划编制和城镇建设规(gui)划的协(xie)调性；统筹(chou)规(gui)划和优化(hua)城乡产业(ye)发(fa)展、基(ji)础(chu)设施和公共服务布局。此外，需进(jin)一步完善(shan)体制机制，为县域(yu)城乡融合(he)发(fa)展赋能。构建开放创(chuang)新(xin)的发(fa)展机制，通过开发(fa)新(xin)要素、推进(jin)要素优化(hua)组(zu)合(he)、强化(hua)体制机制改革，为城乡融合(he)发(fa)展增活力、添动力；构建合(he)作(zuo)共赢的发(fa)展机制，在教育、医疗卫生(sheng)、养老(lao)保障等方面推动形成城乡发(fa)展共同体；构建绿色协(xie)调的发(fa)展机制，以(yi)资源节约、环境友好的方式(shi)推进(jin)城乡建设，拓宽城乡发(fa)展空间(jian)，塑造要素有(you)序自由流动、基(ji)本公共服务均等化(hua)、资源环境可承载的城乡融合(he)发(fa)展新(xin)格局。

持续释放融合(he)发(fa)展试验区示范效应

2019年，国家发(fa)展改革委(wei)等部门确定11个国家城乡融合(he)发(fa)展试验区，各试验区深入探索、先行先试，形成了哪(na)些可推广的典型经验？

高鸣（农业(ye)农村部农村经济研究中心研究员(yuan)）：国家城乡融合(he)发(fa)展试验区先行先试，主要聚焦(jiao)于建立城乡有(you)序流动的人口迁徙制度、搭建城乡产业(ye)协(xie)同发(fa)展平(ping)台、健全农民(min)持续增收体制机制等11项重点任务，积极探索具有(you)可复(fu)制、可推广价值的典型经验。近年来，各试验区围绕重点任务，坚持农业(ye)农村优先发(fa)展，守正创(chuang)新(xin)、先立后破，深入探索城乡融合(he)发(fa)展体制机制改革，取得显著成效，改革试验区的示范带动效应得到充(chong)分释放。

试验区内人口流动更加合(he)理有(you)序，土地(di)、资金、技术等要素在城乡之间(jian)双(shuang)向自由流动的制度性通道基(ji)本打通，经济增速保持在较快(kuai)区间(jian)，资源利用效率、要素配(pei)置效率持续提升。试验区内城乡产业(ye)发(fa)展更加协(xie)同、农民(min)持续增收的体制机制不断优化(hua)，城乡居民(min)之间(jian)收入、生(sheng)活水平(ping)差距(ju)逐步缩小，为促进(jin)农民(min)农村共同富(fu)裕(yu)提供了重要支撑。

党的二十届三中全会和2024年中央(yang)经济工作(zuo)会议对城乡融合(he)发(fa)展作(zuo)出重要部署，凸显了重塑城乡关系的重要性、紧迫性。总结推广国家城乡融合(he)发(fa)展试验区的典型经验，有(you)利于在更大范围内释放改革效应，为构建城乡融合(he)发(fa)展新(xin)格局提供支撑。

一是(shi)聚焦(jiao)人才、土地(di)、资金等要素，不断健全有(you)利于城乡要素双(shuang)向流动和平(ping)等交换的体制机制。消弭城乡之间(jian)的要素流动限(xian)制，是(shi)建设全国统一大市场、构建新(xin)发(fa)展格局的重要内容。各试验区充(chong)分发(fa)挥经济体制改革的牵引作(zuo)用，不断破除妨碍(ai)城乡要素合(he)理配(pei)置的体制机制壁垒，促进(jin)各类要素更多(duo)向乡村流动，努(nu)力在乡村形成人才、土地(di)、资金、产业(ye)、信息汇聚的良性循环。河南省许(xu)昌市大力推行科(ke)技副乡（镇）长制度，累计(ji)选(xuan)派超过150名专家人才到基(ji)层服务，促进(jin)科(ke)技成果转化(hua)服务加速下沉农村；制定农村集(ji)体经营性建设用地(di)入市实施办法，2020年以(yi)来累计(ji)入市交易农村集(ji)体经营性建设用地(di)共21宗(zong)、789.22亩(mu)，成交金额3.89亿元。实践证明，重塑新(xin)型城乡关系，需持续打通城乡要素双(shuang)向流动和平(ping)等交换的制度性通道，不断形成有(you)利于乡村发(fa)展的健全的要素市场。

二是(shi)推动特(te)色产业(ye)加速集(ji)聚，持续完善(shan)有(you)利于乡村经济多(duo)元化(hua)发(fa)展的体制机制。产业(ye)振兴是(shi)乡村振兴的重中之重，产业(ye)融合(he)是(shi)推动城乡融合(he)的重要举(ju)措(cuo)。各试验区依托当地(di)资源禀赋和特(te)色优势，聚焦(jiao)“土特(te)产”，搭建城乡产业(ye)协(xie)同发(fa)展平(ping)台，培育新(xin)产业(ye)新(xin)业(ye)态，提升价值链、完善(shan)利益链，做大做强特(te)色产业(ye)取得明显成效。重庆市大力培育“一主两辅”乡村生(sheng)态特(te)色产业(ye)，着力开展品牌建设并(bing)推进(jin)集(ji)聚发(fa)展，累计(ji)建设国家优势特(te)色产业(ye)集(ji)群9个、现代农业(ye)产业(ye)园12个、农业(ye)产业(ye)强镇39个，全市生(sheng)态特(te)色产业(ye)综合(he)产值达5200亿元。实践证明，产业(ye)是(shi)发(fa)展的根基(ji)，走城乡融合(he)发(fa)展之路，需充(chong)分挖掘(jue)地(di)方特(te)色、强化(hua)产业(ye)协(xie)同、健全利益联(lian)动机制，以(yi)城乡产业(ye)协(xie)同发(fa)展引领乡村经济多(duo)元化(hua)发(fa)展。

三是(shi)促进(jin)城乡基(ji)础(chu)设施一体化(hua)发(fa)展、基(ji)本公共服务均等化(hua)供给，深入探索有(you)利于公共资源高效合(he)理配(pei)置的体制机制。各试验区坚持把公共基(ji)础(chu)设施建设的重点放在乡村，开展城乡基(ji)础(chu)设施统一规(gui)划建设和管护；推动公共服务、社会事业(ye)向农村延伸覆盖(gai)，推进(jin)城乡基(ji)本公共服务实现标准统一和提升。江(jiang)西省鹰(ying)潭市统筹(chou)推进(jin)城乡基(ji)础(chu)设施布局，全面构建城乡供水、污水处(chu)理、公路交通、电商物(wu)流、垃圾处(chu)理“五(wu)张网”；通过整乡或整村组(zu)建物(wu)业(ye)中心、聘请物(wu)业(ye)公司(si)等方式(shi)，为农民(min)提供卫生(sheng)保洁、农机租(zu)赁、农具停放、水电安装等优质便捷的服务，实现“物(wu)业(ye)进(jin)乡村”全覆盖(gai)。实践证明，推动城乡融合(he)发(fa)展见实效，需聚焦(jiao)基(ji)础(chu)设施和公共服务等农民(min)群众最关心、最直接(jie)、最现实的利益问(wen)题，抓好办成一批重点实事，着力提高其获得感、幸福感、安全感。

四是(shi)拓宽增收致富(fu)渠道，加快(kuai)形成有(you)利于农民(min)收入持续增长的体制机制。各试验区不断强化(hua)现代农民(min)职业(ye)技能培训，完善(shan)农民(min)工输出地(di)与输入地(di)的劳务对接(jie)机制，确保农民(min)工与城镇职工享有(you)平(ping)等的就业(ye)权利，深化(hua)农村集(ji)体产权制度改革，多(duo)措(cuo)并(bing)举(ju)促进(jin)农民(min)增收致富(fu)。江(jiang)苏宁锡常接(jie)合(he)片区以(yi)推动高质量充(chong)分就业(ye)提高工资性收入、以(yi)支持多(duo)元化(hua)创(chuang)业(ye)提高经营性收入、以(yi)完善(shan)强农惠农富(fu)农支持制度提高转移性收入、以(yi)深化(hua)产权制度改革提高财产性收入，2023年试验片区内5区（市）的农民(min)收入均值达37884元，比2019年提高35.57%，是(shi)全国城乡收入差距(ju)最小的地(di)区之一。实践证明，构建城乡融合(he)发(fa)展新(xin)格局，要坚持以(yi)人民(min)为中心的发(fa)展思想，实现好、维(wei)护好、发(fa)展好广大农民(min)群众的根本利益，千(qian)方百(bai)计(ji)拓宽农民(min)增收致富(fu)渠道，促进(jin)农民(min)农村共同富(fu)裕(yu)。 （来源：经济日报）