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今年中央一号文件(jian)针对性地对于城镇居民到农(nong)村购房、购宅基地和退休干部到农(nong)村占地建房做出禁止性规定，更(geng)具政策导向性和权威性。
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新京报记者 周怀宗 编辑 张树(shu)婧 校对 李立(li)军(jun)
2025年中央一号文件(jian)已经发布，明(ming)确划定了红线与禁区：“不允许(xu)城镇居民到农(nong)村购买农(nong)房、宅基地，不允许(xu)退休干部到农(nong)村占地建房。”
实际上，这(zhe)与今年1月自然资(zi)源部、农(nong)业(ye)农(nong)村部印发的(de)通知一脉(mai)相承(cheng)。两部门当时发文要求：严(yan)禁违法违规买卖宅基地和违规搞(gao)合作建房；严(yan)禁城镇居民到农(nong)村购买宅基地和住房；不得以所(suo)谓的(de)“特(te)殊(shu)资(zi)格权”、村民决(jue)议等变相给回乡退休干部等非农(nong)村集体经济组织成员分(fen)配(pei)宅基地建房。
为(wei)何(he)不允许(xu)城镇居民到农(nong)村购房或购买宅基地？为(wei)何(he)不允许(xu)退休干部到农(nong)村占地建房？政策背后，隐含着怎样的(de)深意(yi)？新京报记者为(wei)此采访(fang)了中国农(nong)业(ye)大学农(nong)业(ye)与农(nong)村法制研(yan)究中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休干部等都不具有农(nong)村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这(zhe)一规定的(de)背后，既为(wei)保护耕地资(zi)源，更(geng)有保护农(nong)民根本权益的(de)重大意(yi)义。
▲任大鹏。受访(fang)者供图
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本就不能(neng)买，宅基地确权登记“房地一体”
新京报：不允许(xu)城镇居民到农(nong)村购房、购宅基地，不允许(xu)退休干部到农(nong)村占地建房，背后的(de)制度与法律(lu)依据是什(shi)么？
任大鹏：农(nong)村宅基地制度是保障农(nong)村居民户有所(suo)居的(de)基本制度。“一户一宅”是农(nong)村宅基地管理(li)的(de)基本原则。
根据土地管理(li)法等法律(lu)规定，宅基地的(de)所(suo)有权归农(nong)民集体，符合条件(jian)的(de)农(nong)村居民作为(wei)集体经济组织成员，可以以户为(wei)单位依法申请取得农(nong)村集体土地建住宅。根据2021年实施的(de)土地管理(li)法实施条例第三十(shi)四条规定，申请取得农(nong)村宅基地使用权需要具备以下要素，一是申请人(ren)必须(xu)是农(nong)村居民，二是必须(xu)以户为(wei)单位申请，三是要符合法定程(cheng)序。所(suo)以，就农(nong)村宅基地的(de)权利主体而言，要与集体经济组织之(zhi)间建立(li)宅基地使用权的(de)法律(lu)关系，其适格主体必须(xu)是农(nong)村集体经济组织成员。
城镇居民、退休干部等都不具有农(nong)村集体经济组织成员身份，根据法律(lu)法规的(de)规定，不属于农(nong)村宅基地的(de)适格主体，因(yin)此不能(neng)到农(nong)村申请取得农(nong)民宅基地。农(nong)村房屋的(de)所(suo)有权与宅基地使用权具有不可分(fen)割的(de)关系，按照(zhao)宅基地确权登记的(de)“房地一体”原则，城镇居民到农(nong)村购房，必然要以取得宅基地使用权为(wei)前提。城镇居民依法不能(neng)取得农(nong)村宅基地使用权，也(ye)就当然不能(neng)到农(nong)村购房。退休干部也(ye)是如此，不具有获得宅基地使用权的(de)主体资(zi)格，到农(nong)村占地建房自然也(ye)没有法律(lu)依据。
新京报：宅基地属于集体所(suo)有，并无外部交易的(de)通道。之(zhi)所(suo)以强调禁止，是否已经出现变通的(de)方(fang)式，可以由集体经济组织之(zhi)外的(de)人(ren)，甚至是城市居民购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农(nong)村宅基地私(si)下买卖的(de)现象。依据法律(lu)和政策规定，农(nong)村宅基地的(de)资(zi)格权主体，只限于农(nong)村集体经济组织成员。农(nong)村集体经济组织法明(ming)确规定了集体经济组织成员的(de)认定条件(jian)，不具有集体成员资(zi)格，也(ye)就当然不具有申请取得宅基地的(de)权利。为(wei)此，集体经济组织以外的(de)人(ren)购买农(nong)村宅基地，其行为(wei)应(ying)属无效。
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禁令背后，是保障公平与保护农(nong)民利益
新京报：为(wei)何(he)不允许(xu)城镇居民、退休干部到农(nong)村购房、建房？这(zhe)一规定的(de)目的(de)是什(shi)么？
任大鹏：中央一号文件(jian)的(de)上述规定，其政策考量的(de)核心是，第一，城镇居民到农(nong)村购房购宅基地或者退休干部到农(nong)村建房，会挤压有限的(de)农(nong)村集体建设用地资(zi)源，甚至会挤占农(nong)用地，威胁耕地红线。第二，农(nong)村宅基地归集体所(suo)有，申请取得农(nong)村宅基地使用权是农(nong)村居民作为(wei)集体经济组织成员独(du)有的(de)基本权利，尤其是很多地方(fang)集体土地资(zi)源短缺，本集体经济组织成员即使符合条件(jian)也(ye)不见得能(neng)够取得宅基地，需要通过多种(zhong)方(fang)式保障农(nong)村居民户有所(suo)居的(de)权利。非农(nong)村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农(nong)村集体经济组织成员的(de)法定权利，导致不公平现象。第三，农(nong)村宅基地制度在相关法律(lu)中有明(ming)确规定，不具备主体资(zi)格的(de)主体取得宅基地使用权，于法无据。
新京报：也(ye)有声(sheng)音认为(wei)，干部退休后回乡置产，可以帮助乡村发展，如何(he)理(li)解这(zhe)两者之(zhi)间的(de)关系？
任大鹏：中央政策和相关法律(lu)，切实鼓(gu)励各(ge)类要素包括人(ren)才要素融入乡村振兴中。乡村振兴促进法第二十(shi)八条第二款和第三款也(ye)有明(ming)确规定，地方(fang)政府要支(zhi)持(chi)和引导各(ge)类人(ren)才服务乡村振兴，乡镇、村集体也(ye)应(ying)当为(wei)返(fan)乡入乡，提供必要的(de)生产生活服务和相关福利待遇。退休官员等人(ren)才返(fan)乡，对于实现乡村振兴目标提供人(ren)才支(zhi)撑，是必要的(de)，依法为(wei)返(fan)乡人(ren)才提供必要的(de)生产生活条件(jian)，也(ye)确实有助于人(ren)才在乡村做出贡献。
但是，支(zhi)持(chi)人(ren)才返(fan)乡，与允许(xu)其在农(nong)村购房和购买农(nong)民宅基地，是两个不同的(de)概念。这(zhe)里有两个问题需要厘清，一是退休干部返(fan)乡，并不见得一定属于乡村振兴人(ren)才返(fan)乡。二是对人(ren)才的(de)支(zhi)持(chi)方(fang)式有多种(zhong)形式，例如在居住保障上，土地管理(li)法第六十(shi)二条第六款规定，“鼓(gu)励农(nong)村集体经济组织及(ji)其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”返(fan)乡人(ren)才租住农(nong)民的(de)闲置住宅，同样可以解决(jue)其必需的(de)生活条件(jian)。
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亮相一号文件(jian)，更(geng)具政策导向性
新京报：如果允许(xu)农(nong)村房屋、宅基地自由交易，会出现怎样的(de)问题？
任大鹏：农(nong)村宅基地具有特(te)殊(shu)属性，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的(de)限制等，在法律(lu)中有明(ming)确规定，因(yin)此不属于可以自由流通的(de)财产。如果允许(xu)农(nong)村房屋和宅基地自由交易，会损害农(nong)村集体经济组织及(ji)其成员的(de)权利，损害相关法律(lu)的(de)权威性。
新京报：这(zhe)种(zhong)禁止已在法律(lu)和此前的(de)部委要求中明(ming)确体现，为(wei)何(he)还要出现在中央一号文件(jian)中继续强调？
任大鹏：对于农(nong)村宅基地的(de)管理(li)，需要遵(zun)循土地管理(li)法、土地管理(li)法实施条例等法律(lu)法规确立(li)的(de)制度。与相关部门的(de)规定相比，今年中央一号文件(jian)针对性地对于城镇居民到农(nong)村购房、购宅基地和退休干部到农(nong)村占地建房做出禁止性规定，更(geng)具政策导向性和权威性，对于切实深化农(nong)村土地制度改革，赋予(yu)农(nong)民更(geng)加充分(fen)的(de)财产权益具有重要意(yi)义。同时，禁令的(de)实施，意(yi)味着相关制度会进一步明(ming)确和细化，有助于妥善(shan)处理(li)人(ren)才下乡和农(nong)村宅基地管理(li)过程(cheng)中出现的(de)矛盾，有效矫正在农(nong)村宅基地管理(li)中存在的(de)一些错误做法。
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禁止购房购地，是否会影响“新农(nong)人(ren)”？
新京报：这(zhe)些年，我(wo)国一直在鼓(gu)励盘活宅基地等农(nong)村闲置资(zi)源，禁令是否会影响资(zi)源盘活？
任大鹏：农(nong)村宅基地问题具有历史和现实复(fu)杂性。关于农(nong)村宅基地改革，中央多次强调要稳慎推进。从实践看，随着大量农(nong)民向城市迁徙，农(nong)村宅基地闲置状况显著，导致了各(ge)项建设中紧(jin)缺的(de)建设用地资(zi)源浪费。各(ge)地在盘活利用闲置宅基地改革的(de)试点过程(cheng)中，有很多创新和探(tan)索。根据中央要求，闲置宅基地及(ji)其他资(zi)源的(de)盘活利用，必须(xu)符合相关法律(lu)的(de)规定，切实做到改革于法有据。如根据乡村振兴促进法第六十(shi)七条的(de)规定，盘活农(nong)村存量建设用地，应(ying)当优先满足乡村产业(ye)、公共服务设施和农(nong)民住宅用地合理(li)需求。
新京报：到乡村创业(ye)的(de)年轻人(ren)，也(ye)会产生置产需求，如果一直租房，是否会影响“新农(nong)人(ren)”的(de)热情？怎么才能(neng)让乡村留住这(zhe)些人(ren)才？
任大鹏：年轻人(ren)返(fan)乡创业(ye)，对于乡村产业(ye)发展和文化繁荣等，都具有重要意(yi)义，各(ge)地应(ying)当采取多种(zhong)激励措(cuo)施引导城市人(ren)才下乡，推动(dong)专业(ye)人(ren)才服务乡村。有条件(jian)的(de)地方(fang)，可以为(wei)新农(nong)人(ren)购房或者租住农(nong)民房屋给予(yu)补贴，但不应(ying)当允许(xu)新农(nong)人(ren)等通过购买农(nong)村宅基地和农(nong)民住宅的(de)方(fang)式解决(jue)生活条件(jian)。乡村要留住人(ren)才，更(geng)重要的(de)是为(wei)年轻人(ren)提供就业(ye)和发展机会，而不是突破法律(lu)和政策的(de)边界。
值班编辑 古丽