主持人：我(wo)国几次重要会(hui)议都(dou)提到了粮食价格。在(zai)您看(kan)来，2024年国际粮食市场大(da)幅(fu)波动是(shi)受什么因素影响？

程国强：2024年全球粮食增(zeng)产，产销总体平衡(heng)。根据(ju)价格变化的(de)机理(li)，价格主要受供需影响，如果生产大(da)于需求，那就意味着整个粮价处于相对平稳状态。但实际上近20年来，全球范(fan)围(wei)内已经出现三次粮价大(da)幅(fu)波动，分别(bie)是(shi)2008年、2012年和(he)2022年。粮价主要受供需影响，但并不是(shi)由供需决定的(de)。全球粮价自2022年达到顶峰后，一直处于下降通道(dao)，由于地缘政治冲突、全球经济不景气，国际粮食市场出现波动。

这反映了在(zai)全球粮食安全格局中，决定粮食安全形(xing)势的(de)，除了供需基本(ben)面等传统因素，还有很多非传统因素，包括地缘政治冲突、气候变化、宏观经济形(xing)势等，特别(bie)是(shi)部分发展中国家农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺口，全球粮食生产和(he)贸易高度集中在(zai)少数国家，这些国家政策的(de)变化会(hui)影响粮食价格，使全球粮食安全面临更(geng)加复杂的(de)挑战。

“三位一体”保障我(wo)国端牢饭碗

主持人：说(shuo)完全球粮食市场，再来看(kan)我(wo)国粮食保障情况。我(wo)国主要粮食品种有哪几大(da)类？生产和(he)进口情况如何？

程国强：我(wo)国粮食主要有三类品种。一是(shi)谷(gu)物，比如大(da)米、小(xiao)麦、玉(yu)米、高粱、大(da)麦等，每年产量大(da)概(gai)6.4亿吨。二是(shi)豆类，比如大(da)豆、绿(lu)豆、黑(hei)豆等，每年产量大(da)概(gai)2300万吨。三是(shi)薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大(da)概(gai)3000万吨。我(wo)国目(mu)前粮食的(de)产量达到7亿吨。

党的(de)十八大(da)以来，习近平总书(shu)记(ji)高度重视粮食安全，提出新粮食安全观，确保谷(gu)物基本(ben)自给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本(ben)平衡(heng)，还有一些饲料粮需要通过国际市场来解决。我(wo)国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是(shi)大(da)豆，除了榨油(you)之外，大(da)豆最重要的(de)用途是(shi)作为(wei)蛋白饲料原料，我(wo)们养殖所需的(de)饲料中有10%至(zhi)15%的(de)蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷(gu)物进口，其中一部分就是(shi)小(xiao)麦。主要从品种调剂的(de)角度来考虑，比如，从澳大(da)利亚进口软质小(xiao)麦、从加拿大(da)进口强筋小(xiao)麦，都(dou)是(shi)做糕点所需要的(de)原料，而国内生产的(de)主要是(shi)中筋小(xiao)麦，所以每年约(yue)有1000万吨小(xiao)麦进口。还有部分大(da)米进口，在(zai)进口配额(e)管理(li)范(fan)围(wei)内调节，因此每年进口规模不大(da)。

从国家粮食安全保障体系来看(kan)，我(wo)们基本(ben)构建了“三位一体”保障机制。一是(shi)粮食综合生产能力，以确保谷(gu)物基本(ben)自给、口粮绝对安全为(wei)核心。2024

年我(wo)国粮食总产量迈上7亿吨台阶(jie)，最主要的(de)贡献是(shi)小(xiao)麦、水稻和(he)玉(yu)米三大(da)品种，目(mu)前整体产销平衡(heng)，自给率在(zai)99%以上。玉(yu)米每年有2.8亿吨产量，基本(ben)上能够满足饲料粮需求。除此之外，豆类和(he)薯类保持着5000万吨至(zhi)5500万吨的(de)水平，都(dou)是(shi)依靠国内粮食生产体系来实现的(de)，这是(shi)保障粮食安全的(de)根基。二是(shi)粮食储备调控体系，既有中央储备，也有地方储备，以应对突发事(shi)件(jian)、维护市场稳定为(wei)重点。这套体系经历(li)了历(li)史的(de)考验，包括2008年南(nan)方冰雪灾害、汶川大(da)地震，以及近年来的(de)全球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储备调控体系成功应对了粮食安全风险挑战。三是(shi)全球农产品供应链(lian)，有效利用国际农产品市场和(he)农业资源(yuan)。国际市场的(de)有效利用弥补了国内农业资源(yuan)不足，2023年我(wo)国农产品进口总额(e)2340多亿美元，如果这些农产品在(zai)国内生产，可能需要近14亿亩(mu)种植面积。我(wo)国目(mu)前有19.29亿亩(mu)耕地，按照1.33的(de)复种指数，整体种植面积约(yue)25.7亿亩(mu)，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等农产品的(de)生产，那么缺口部分就通过进口来解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储备调控体系和(he)全球农产品供应链(lian)，构成了“三位一体”的(de)粮食安全保障机制，保障每个人都(dou)能够吃饱饭、吃好(hao)饭，确保中国人的(de)饭碗牢牢端在(zai)自己手中。

主持人：我(wo)国粮食产量连续多年保持在(zai)高平台上，2024年又出台新一轮(lun)千亿斤粮食产能提升行动方案，在(zai)这样的(de)背景下，粮食供需为(wei)什么还有缺口？

程国强：我(wo)国小(xiao)麦、水稻、玉(yu)米基本(ben)自给，口粮绝对安全，那这个缺口在(zai)哪里呢？大(da)豆。这就是(shi)为(wei)什么每年要通过国际市场进口近1亿吨大(da)豆，因为(wei)蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比如大(da)豆和(he)玉(yu)米是(shi)竞争性作物，如果保证了玉(yu)米基本(ben)自给，就没有办法保证大(da)豆的(de)供给。

从国家粮食安全形(xing)势来看(kan)，现在(zai)正处于历(li)史上最好(hao)的(de)时期，但也不能回避农业供给体系存在(zai)结构性短板。立足人多地少的(de)基本(ben)国情，我(wo)们在(zai)部分产品上没有办法实现自给，只能通过国际市场来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好(hao)国际农产品市场和(he)农业资源(yuan)。

主持人：相较(jiao)以往(wang)，2024年粮食进口同比下降，是(shi)什么原因？这是(shi)否意味着我(wo)国粮食供给体系正在(zai)发生变化？

程国强：应该说(shuo)，供给体系有一些变化，但是(shi)不大(da)。三大(da)主粮能够实现基本(ben)自给，而且通过实施藏粮于地战略，能确保口粮绝对安全，但是(shi)在(zai)供给体系中，大(da)豆的(de)短板依然存在(zai)。我(wo)们实施了大(da)豆行动计划，通过在(zai)东北开展轮(lun)作试点、在(zai)南(nan)方稳粮扩油(you)，扩大(da)油(you)料作物的(de)种植面积，使大(da)豆产量恢复性增(zeng)长，近几年产量超过2000万吨，但整个需求是(shi)1.1亿吨，所以供需格局没有从根本(ben)上发生改(gai)变。

进口减少是(shi)因为(wei)前几年进口太(tai)多，并不是(shi)需求减少，也不是(shi)国内供给增(zeng)加。当前全球粮价下行，我(wo)国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场的(de)影响值得(de)关注。如果每年粮食进口能够控制在(zai)1.5亿吨以内，对国内市场的(de)影响会(hui)稍小(xiao)一些，但是(shi)肉类、大(da)豆的(de)进口不可回避。

守住耕地这个粮食生产命根子

主持人：谈到粮食问题，有一个词被反复提及，那就是(shi)“耕地红线”。目(mu)前划定的(de)18亿亩(mu)耕地红线，是(shi)出于什么考虑？

程国强：18亿亩(mu)耕地红线在(zai)2006年首次提出，当时根据(ju)对粮食供求趋势的(de)判断，结合人口增(zeng)长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大(da)概(gai)需要6亿吨粮食产量才能保证基本(ben)供给，对应的(de)就是(shi)18亿亩(mu)耕地，考虑到1.33的(de)复种指数，对应每年农作物种植面积为(wei)24亿亩(mu)，按照粮食单产计算，正好(hao)可以达到6亿吨。所以，按照当时的(de)技术水平、粮食单产水平，耕地不能少于18亿亩(mu)。随着工业化、城镇化加快推进，各地发展经济需要大(da)量土地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万亩(mu)左右。按照这个趋势，18亿亩(mu)耕地红线很快就会(hui)被突破。党中央反复强调要守住18亿亩(mu)耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是(shi)保障粮食种植面积的(de)需要。

主持人：随着土地流(liu)转和(he)工商资本(ben)下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看(kan)这个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶(jie)段，随着工业化、城镇化的(de)推进，对土地的(de)需求增(zeng)加不可避免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农民工向非农部门(men)转移(yi)，农业方面也出现了重大(da)变化，大(da)量工商资本(ben)、新型经营(ying)主体开始(shi)进入农业领域，基于其本(ben)身(shen)的(de)需求，要保证投(tou)资不亏本(ben)可能不能只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是(shi)由于人口增(zeng)长，加上工业化、城镇化持续推进，对土地有刚性需求。二是(shi)农业比较(jiao)效益低，经营(ying)主体要通过“非农化”拿回成本(ben)、获得(de)利润。三是(shi)随着农民工转移(yi)就业，农村土地流(liu)转过程中可能产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治理(li)难度有多大(da)？

程国强：近年来，中央和(he)地方在(zai)抓耕地“非农化”“非粮化”治理(li)方面采取了很多措施，取得(de)显著成效。但这是(shi)一个非常复杂的(de)问题，首先，经济利益削弱(ruo)种粮积极性，农业经营(ying)、种粮的(de)比较(jiao)效益低是(shi)导(dao)致耕地“非粮化”的(de)根本(ben)动因。其次，一些“非粮化”的(de)耕地种植经济作物后，整治难度大(da)、成本(ben)高，有的(de)地方采取“一刀切”的(de)方式，产生了很多值得(de)反思的(de)问题。再次，在(zai)协同监管上存在(zai)短板和(he)不足，没有形(xing)成系统有效的(de)监管机制。

加强整治需严格耕地占补平衡(heng)管理(li)并落实相关土地制度改(gai)革(ge)要求。制度建设方面，要加强耕地保护制度建设，全面落实监管主体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的(de)一个重要原因是(shi)种粮比较(jiao)效益低，要采取综合措施，让(rang)农民种粮能挣钱、能得(de)利。要深挖科技潜(qian)力，不管是(shi)加强土地整治还是(shi)提高种粮收益，归根到底靠科技节本(ben)增(zeng)效，通过提高单产、降低成本(ben)保障农民种粮收益，从根本(ben)上遏制耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补平衡(heng)管理(li)”，具体怎么平衡(heng)？

程国强：在(zai)工业化、城镇化推进过程中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡(heng)。过去出现了一些偏差，比如，把好(hao)地占了，补的(de)是(shi)差地，这叫“狸猫换太(tai)子”。中央经济工作会(hui)议提出“严格耕地占补平衡(heng)管理(li)”，应该说(shuo)要求更(geng)高了、措施更(geng)严了，通过提高占地成本(ben)、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可能不占好(hao)地。

具体怎么操作？一是(shi)明确耕地占补平衡(heng)原则，坚持“以补定占”，数量与质量并重，不能像过去一样占好(hao)地、补差地，这是(shi)原则性问题。二是(shi)进一步拓宽并补充耕地来源(yuan)，尤其是(shi)开展退化耕地的(de)治理(li)，推进耕地后备资源(yuan)开发。三是(shi)加强耕地保护与监管，严格落实耕地保护制度，加强耕地占补平衡(heng)责任考核，强化执法力度。四是(shi)提升耕地质量，推进高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动。五是(shi)完善占补平衡(heng)落实机制，改(gai)进占补平衡(heng)落实方式，明确各级政府的(de)责任和(he)义务(wu)，确保可操作、能执行。

主持人：确立18亿亩(mu)耕地红线后，我(wo)国农业资源(yuan)开发模式进行了怎样的(de)调整？

程国强：农业资源(yuan)开发主要有三个方面。一是(shi)对撂荒(huang)地进行综合利用，包括对流(liu)转过程中无人耕种的(de)土地，通过综合治理(li)来加强利用。二是(shi)改(gai)革(ge)耕地占补平衡(heng)制度，将非农建设以及造林(lin)、种树、种果等各类占用耕地行为(wei)纳(na)入耕地占补平衡(heng)管理(li)，通过实施“大(da)占补”，确保省域内耕地总量实现动态平衡(heng)。三是(shi)拓展农业生产空(kong)间，树立大(da)农业观、大(da)资源(yuan)观，面向整个国土资源(yuan)开发农业资源(yuan)，综合利用改(gai)造盐碱地等，创新开发模式。

农业科技创新要补上短板弱(ruo)项

主持人：2024年中央农村工作会(hui)议提到“强化农业科技和(he)装备支撑”，我(wo)国农业科技创新水平如何？

程国强：从世界范(fan)围(wei)看(kan)，我(wo)国农业科技创新水平已迈入第(di)一方阵，取得(de)了显著进展和(he)突破。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较(jiao)2012年的(de)54.5%提高了近9个百分点。农作物良种覆盖率近年达到96%，对粮食增(zeng)产的(de)贡献率达45%。种业创新方面，小(xiao)麦、玉(yu)米等都(dou)有创新品种，特别(bie)是(shi)玉(yu)米生物育种产业化快速发展。农机装备水平提升，我(wo)国农作物耕种收综合机械化率超过73%，小(xiao)麦基本(ben)实现全程机械化，玉(yu)米、水稻的(de)耕种收机械化率在(zai)80%以上，还有大(da)宗经济作物、设施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也大(da)幅(fu)提高。农业生产从主要依靠人力畜力向依靠机械动力转变，为(wei)提高劳动生产率、土地产出率和(he)资源(yuan)利用率发挥了非常重要的(de)作用。

主持人：有数据(ju)显示，我(wo)国每年有6000项至(zhi)7000项农业科技成果面世，但成果转化率只有30%至(zhi)40%，也就是(shi)说(shuo)，农业科技成果的(de)转化率较(jiao)低，您怎么看(kan)？

程国强：确实，农业科技创新在(zai)取得(de)重要成就的(de)同时，也还存在(zai)很多短板和(he)弱(ruo)项，你说(shuo)的(de)这个问题就非常突出。

首先，科研(yan)成果与产业需求不匹配。高校科研(yan)院所对农业科技创新的(de)评价指标过于注重理(li)论期刊、学术成果数量，很多成果不是(shi)为(wei)了满足产业需要、现实需要，更(geng)多是(shi)为(wei)了发论文，怎样改(gai)变这个指挥棒是(shi)重要的(de)科技体制改(gai)革(ge)课题。另外，很多科学研(yan)究缺乏市场导(dao)向，有些成果具有较(jiao)高的(de)创新价值与技术含量，但是(shi)怎么通过产业化应用产生经济效益，还缺乏必要的(de)转化机制，产学研(yan)用一体的(de)链(lian)条(tiao)没有建立起来。

其次，缺乏有转化实力的(de)主体。我(wo)国农业企业规模较(jiao)小(xiao)，盈利能力还比较(jiao)弱(ruo)，对战略性、长期投(tou)资缺乏规划和(he)意愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风险高，让(rang)很多企业望而却步。所以，需要吸(xi)引(yin)社会(hui)资本(ben)、金融机构进入，目(mu)前科技金融机制创新相对来讲还比较(jiao)滞后。

再次，推广体系不够完善。最需要技术的(de)是(shi)基层，而基层技术力量相对薄弱(ruo)。目(mu)前农业科技推广主要依靠政府主导(dao)，缺乏市场化运作就难以满足多样化需求，怎样处理(li)好(hao)政府与市场的(de)关系，是(shi)完善科技创新体系、推广体系、转化体系要突破的(de)一个重大(da)课题。

确保农民种粮增(zeng)产增(zeng)收

主持人：又到一年春耕季，有一个问题大(da)家比较(jiao)关注，就是(shi)“谁来种粮”？为(wei)什么反复强调健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村人口老龄化，同时大(da)规模农业转移(yi)人口进入城市，“谁来种粮”的(de)问题一直是(shi)个重大(da)课题。这也是(shi)为(wei)什么反复强调要推进农业经营(ying)体制机制创新、培育新型农业经营(ying)主体。

从种粮的(de)角度来看(kan)，由于农业是(shi)自然再生产和(he)经济再生产交(jiao)织的(de)产业，既面临市场风险，种的(de)粮食能不能卖出去、卖个好(hao)价格没有办法把握，同时受自然风险影响非常大(da)，种粮农民困难比较(jiao)多、压力很大(da)。反复强调要健全种粮农民收益保障机制，就是(shi)要让(rang)农民种粮不亏本(ben)、有钱挣，这样才能有效提高和(he)保护他们种粮的(de)积极性。

现在(zai)的(de)问题是(shi)，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本(ben)持续上涨。相较(jiao)2004年，粮食生产成本(ben)增(zeng)长了1.4倍左右，但亩(mu)均产值增(zeng)长不到1倍，成本(ben)的(de)上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有政策为(wei)保护农民种粮积极性发挥了重要作用，但还有较(jiao)大(da)提升空(kong)间。比如，有地的(de)农户(hu)通过“一卡通”都(dou)能拿到农业补贴(tie)，而不是(shi)根据(ju)种粮实际情况进行补贴(tie)，导(dao)致补贴(tie)政策效能不高；保险政策方面，主要是(shi)完全成本(ben)保险和(he)种植收入保险，在(zai)操作机制上还有较(jiao)大(da)完善空(kong)间。再次，仍需探索适合我(wo)国国情的(de)增(zeng)收机制。农民种粮后怎么让(rang)粮食增(zeng)值？一些新型农业经营(ying)主体的(de)探索值得(de)借鉴。我(wo)们在(zai)江(jiang)西调研(yan)发现，除了生产环节，新型农业经营(ying)主体还通过烘干、收储、物流(liu)、加工环节延(yan)伸粮食产业链(lian)，尽管也帮农户(hu)托管土地，但是(shi)不担心亏本(ben)，因为(wei)粮食收上来以后，通过加工销售可以实现大(da)幅(fu)度增(zeng)值，从而弥补上游的(de)损失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策保障，还要构建完整的(de)粮食产业链(lian)，真正让(rang)农民种粮增(zeng)收。

“纵横结合”构建利益补偿机制

主持人：我(wo)国粮食生产布局是(shi)如何确定的(de)？

程国强：基于我(wo)国农业资源(yuan)条(tiao)件(jian)，粮食生产形(xing)成了几大(da)区域。一个是(shi)粮食主产区，全国共有13个主产区，过去粮食生产相对比较(jiao)均衡(heng)，现在(zai)近80%的(de)粮食在(zai)主产区生产。一个是(shi)产销平衡(heng)区，粮食既不调出也不调进，产量和(he)销量相对平衡(heng)。还有一个是(shi)粮食主销区，粮食产量和(he)需求存在(zai)缺口。从目(mu)前粮食生产布局来看(kan)，逐步向粮食主产区集中，由此带来的(de)问题是(shi)，如果不能实现粮食均衡(heng)生产，意味着粮食主产区的(de)压力和(he)负担会(hui)越来越重，过去所说(shuo)的(de)“高产穷县”“粮食大(da)县、经济弱(ruo)县”的(de)趋势会(hui)越来越显著，进而影响地方经济发展。

产销平衡(heng)区、主销区的(de)产能逐步下降，不利于国家粮食安全保障。所以，要坚持粮食安全党政同责，在(zai)支持主产区抓好(hao)粮食生产的(de)同时，也要求产销平衡(heng)区、主销区抓好(hao)粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提供了全国超70%的(de)粮食，但经济发展普遍落后于主销区，主要原因是(shi)什么？

程国强：总的(de)来讲，主产区为(wei)保障国家粮食安全作出了巨大(da)贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能区规划，粮食主产区作为(wei)提供农产品的(de)主体功能区，属于限制开发区域，严格限制进行大(da)规模的(de)工业化生产和(he)城镇化建设，严禁违规占用耕地从事(shi)非农建设，这在(zai)客观上限制了城镇化扩张(zhang)。另一方面，由于种粮比较(jiao)效益低，付出了较(jiao)多发展经济的(de)机会(hui)成本(ben)。而且，由于对粮食产量有要求，高标准农田建设等需要进行相应的(de)资金配套，主产区要动用财力来推动农业基础设施建设，别(bie)的(de)发展机会(hui)就少一些。而非主产区可以有更(geng)多机会(hui)发展二三产业，经济发达，财政富裕，主产区与其的(de)差距会(hui)进一步拉大(da)。

主持人：这种情况下，如何有效调动粮食主产区重农抓粮积极性？

程国强：中央采取了很多措施，比如对产粮大(da)县实行以财政转移(yi)支付为(wei)主的(de)纵向补偿机制，对保护和(he)提高主产区重农抓粮积极性发挥了重要作用。但是(shi)随着经济发展，仅靠纵向补偿不能满足需求，还要调动非主产区的(de)积极性，因此提出建立省际横向利益补偿机制，也就是(shi)主销区对主产区进行必要的(de)利益补偿。

2024年中央农村工作会(hui)议提出，启动实施中央统筹下的(de)粮食产销区省际横向利益补偿。也就是(shi)说(shuo)，除了纵向利益补偿机制，横向利益补偿机制也要尽快建立。在(zai)这个过程中，应把握几个重点：怎样确定补贴(tie)额(e)度，主销区究竟要拿多少钱来补偿主产区；采取怎样的(de)方式补偿；主产区有多大(da)规模的(de)资金需求要通过横向补偿，补偿的(de)标准是(shi)多少；等等。在(zai)政策实施过程中，要做好(hao)顶层设计，特别(bie)是(shi)要在(zai)实际操作中把这些关键问题解决好(hao)。 （主持人 经济日报记(ji)者 谢 慧 来源(yuan)：经济日报）