从农业国家转(zhuan)型为(wei)现代(dai)化国家，过去数十年中，工农城乡关系一直是国家治理的重点。从新中国成立后，农业支持工业，乡村支持城市，到本世(shi)纪初这种关系出(chu)现反转(zhuan)，开始(shi)构建以工补农、以城带(dai)乡，十八大(da)之(zhi)后进一步(bu)创新提出(chu)工农互惠(hui)、城乡一体(ti)。

韩(han)一军说，“二十大(da)进一步(bu)提出(chu)，城乡融合发展是中国式现代(dai)化的必然要求(qiu)，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩(suo)小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。应该(gai)说，新的《规划》既是对二十大(da)和二十届三(san)中全会精神的具体(ti)贯彻(che)落实，也是对推(tui)进我国城乡深(shen)度融合的谋篇布局，是时间表，也是路(lu)线图，城乡关系又有了(le)新的定位。”

《规划》提出(chu)的“实施新一轮农业转(zhuan)移人口市民化行动”，可以看作是城乡持续融合的重要举(ju)措。韩(han)一军介绍，包括规划中提出(chu)的完善“人地钱(qian)挂钩”政策，推(tui)动城镇基本公(gong)共服务覆盖全部(bu)常(chang)住人口等，都是农业转(zhuan)移人口市民化的途径，“事实上，2024年城镇化率已达到67%，我国的城镇化已经到了(le)中后期，尽管(guan)未来还会有大(da)量农业人口进入城镇，但同时，在一些(xie)大(da)城市，已经出(chu)现了(le)城市老年人口向乡村流动的逆城市化现象。”

破除城乡二元结构，县域为(wei)何成为(wei)突破点

2025年中央一号文(wen)件提出(chu)，“顺应人口变化趋势，推(tui)动乡村全面振兴与(yu)新型城镇化有机结合”。《规划》进一步(bu)明(ming)确指出(chu)，“率先在县域内破除城乡二元结构，一体(ti)推(tui)进城镇和乡村规划、建设和治理，推(tui)动城乡基本公(gong)共服务均(jun)等化。”

这也是我国首次提出(chu)在县域内破除城乡二元结构。

“在中国，县域是非常(chang)重要的行政单元，也是非常(chang)特殊的经济区域。”韩(han)一军介绍，“2013年到2023年之(zhi)间，县域的国民生(sheng)产总值大(da)约(yue)占全国GDP的一半左右(you)，县域占全国90%的国土面积、52%以上的人口，县城还是城乡之(zhi)间的连接点、纽带(dai)中枢，天然具有城乡融合发展优势。”

如何在县域内破除二元结构？韩(han)一军说，“规划中首次提出(chu)优化城乡发展格局、提出(chu)在县域内破除城乡二元结构，这就意(yi)味着，未来要在县域内部(bu)率先实施更多融合发展的政策措施，比如土地、资金、人才、管(guan)理以及数据等各种要素更加畅通流动。”

公(gong)共服务的差异，是社会关注的焦(jiao)点，也是消除城乡差距的重要领域。韩(han)一军说，“基础设施和公(gong)共服务，都是农业农村现代(dai)化的重要部(bu)分，这些(xie)年来，我国的乡村水电(dian)路(lu)气网等硬件设施建设取得了(le)明(ming)显成效，绝(jue)大(da)部(bu)分地方，实现了(le)硬化路(lu)入户，自来水、天然气也越来越向乡村普及。这方面的建设仍在持续，未来乡村的生(sheng)活和居住环境(jing)也更优越。在公(gong)共服务方面，农民更加关注教育(yu)、医疗、养老等内容，规划提出(chu)的破除城乡二元结构，意(yi)味着需要给(gei)农村的教育(yu)、医疗和养老等领域持续加大(da)投入，城乡公(gong)共服务的均(jun)等化呈加快趋势。”

乡村六(liu)大(da)产业，有五类需要城乡融合

针对县域发展，多个中央一号文(wen)件中都曾特别提及。今年的中央一号文(wen)件中，也仍然提出(chu)要着力(li)壮大(da)县域富(fu)民产业。

韩(han)一军介绍，目(mu)前，全国县域经济的规模达到60万亿元左右(you)，我国农业产业及其相(xiang)关产业，大(da)约(yue)占GDP的16.24%，其中大(da)部(bu)分布局在县域。与(yu)此同时，县域还是消费潜力(li)巨大(da)的市场(chang)，2023年，中国县域社会消费品零(ling)售总额占比46.3%。有预测显示，到2030年，中国有66%的个人消费增量都将(jiang)来自县域。

2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导(dao)意(yi)见》中，将(jiang)乡村产业归纳为(wei)现代(dai)种养业、乡土特色(se)产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游(you)业、乡村新型服务业、乡村信息产业六(liu)大(da)类。韩(han)一军介绍，这六(liu)大(da)类产业，除了(le)第一个种养业之(zhi)外，其余五类的发展，本质上都需要进一步(bu)破除县域内的二元结构，这也是今年的中央一号文(wen)件和《规划》共同强调的。比如中央一号文(wen)件提出(chu)，“开展以县域为(wei)统筹单元、以乡镇为(wei)基本实施单元的全域土地综合整治”。《规划》中则(ze)提出(chu)，“构建城乡统一的建设用地市场(chang)”。举(ju)例来说，发展农产品加工业，最(zui)大(da)的难题可能就是用地，在城乡二元结构下(xia)，很难解决，但通过统一的要素市场(chang)，就有可能解决这个问题。

县域的未来，城乡融合的图景

2018年，我国出(chu)台首个《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，而前不久印发的《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》，是我国的第二个乡村振兴规划。要理解今年的中央一号文(wen)件，就要放(fang)在乡村全面振兴规划的大(da)背(bei)景下(xia)深(shen)刻领会。

韩(han)一军介绍，和第一个规划相(xiang)比，此次发布的规划更加具体(ti)和明(ming)确，比如提出(chu)了(le)2027和2035两个年度目(mu)标，到2027年，乡村振兴战略提出(chu)已经10年，所以规划提出(chu)要取得突破性进展，2035年是我国全面实现社会主义现代(dai)化，这最(zui)后的阶段中，实现农业农村现代(dai)化是重中之(zhi)重。

而要实现这一目(mu)标，县域的发展无疑是最(zui)重要的部(bu)分。韩(han)一军介绍，从产业发展的角(jiao)度看，乡村产业仍面临着许多挑战，比如人才，乡村现代(dai)产业需要更多专(zhuan)业的人才，从哪(na)里来？要从城市来。在过去，城乡之(zhi)间的差别，使得乡村的吸引力(li)不足，而乡村产业的发展程度，也不足以吸引足够的人才。除了(le)人才，还有资金、市场(chang)。韩(han)一军说，从资金上来说，需要吸引更多社会力(li)量加入，也必然要求(qiu)城乡融合进一步(bu)推(tui)进、二元壁垒(lei)进一步(bu)破除。

“随着产业、文(wen)化、人才、组织(zhi)、生(sheng)态五大(da)振兴的不断推(tui)进，乡村的活力(li)会一点点回来，这个活力(li)的根基，基于产业发展，而产业的发展，必然会进一步(bu)加快城乡融合的进程。我相(xiang)信，未来乡村会越来越美，基础设施会越来越完善，公(gong)共服务会越来越丰富(fu)，必将(jiang)吸引越来越多的城里人，去乡村创新创业，这样我国城乡深(shen)度融合的目(mu)标也就实现了(le)。”韩(han)一军说。

新京报记者 周怀宗(zong)

编辑(ji) 张树婧 校对 李立军