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我国13个(ge)粮食(shi)主产区，承担了绝(jue)大(da)部分(fen)的粮食(shi)安全任务，而如果单纯横向比较，粮食(shi)主产区中的某些省份却可能是(shi)“财政穷省”。中国饭(fan)碗一起端(duan)，粮安责任一起扛，今年(nian)的中央一号文件，要求启动实施了一条关键政策。
2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改(gai)革扎实推(tui)进乡(xiang)村全面(mian)振兴的意见》正式(shi)对外发布(bu)，一号文件继续聚焦“三农”议题。文件指出，今年(nian)将启动实施中央统筹下(xia)的粮食(shi)产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分(fen)配。
如何理解“粮食(shi)产销区省际横向利益补偿”？机(ji)制有何具体背(bei)景(jing)？中国农业大(da)学(xue)经济管理学(xue)院教授蔡海龙告诉新京报(bao)记者，该(gai)机(ji)制将进一步落实中央与地方对粮食(shi)安全的双主体责任，调动种粮积极性(xing)，让(rang)粮食(shi)主产区更直接地得(de)到(dao)获得(de)感(gan)。
蔡海龙。受访者供图
背(bei)景(jing)：13个(ge)主产区是(shi)粮食(shi)增产主力军
粮食(shi)产销区省际横向利益补偿机(ji)制并非首次亮相(xiang)中央一号文件。新京报(bao)记者注意到(dao)，在2024年(nian)的中央一号文件中就曾提及，要“探索建立粮食(shi)产销区省际横向利益补偿机(ji)制，深化多渠道产销协作”。
如何理解“粮食(shi)产销区省际横向利益补偿”？蔡海龙告诉记者，一般来说可以将其理解为(wei)粮食(shi)主销区对于粮食(shi)主产区给(gei)予一定财力上的补偿，以进一步调动粮食(shi)主产区的种粮积极性(xing)。
“事实上，当我们谈及‘粮食(shi)生产的积极性(xing)’时，一般分(fen)为(wei)两个(ge)方面(mian)，一方面(mian)是(shi)通过健全收益保障机(ji)制，调动种粮农民的积极性(xing)。另一方面(mian)，则是(shi)通过健全利益补偿机(ji)制，保障主产区地方政府抓粮的积极性(xing)。”蔡海龙说，其中利益补偿机(ji)制，也分(fen)为(wei)横向补偿与纵向补偿。
纵向补偿机(ji)制一直存在，蔡海龙介(jie)绍，主要包括中央一直以来给(gei)予粮食(shi)主产区的财政支持。而横向补偿，则体现(xian)的是(shi)粮食(shi)主销区向主产区的补偿。
横向补偿机(ji)制，基于我国粮食(shi)生产格(ge)局的变化。根(gen)据粮食(shi)产量、播种面(mian)积等数据来划分(fen)，我国31个(ge)省份可被划为(wei)13个(ge)粮食(shi)主产区、7个(ge)主销区和11个(ge)产销平衡区。
蔡海龙指出，进入21世(shi)纪以来，从数据看，我国7个(ge)粮食(shi)主销区的整(zheng)体粮食(shi)产量呈现(xian)下(xia)降趋势，占全国粮食(shi)生产的比重有所降低(di)。11个(ge)产销平衡区虽然产量有所增加，但增长幅度仍然低(di)于全国。这也意味着，近年(nian)来13个(ge)粮食(shi)主产区成为(wei)了我国粮食(shi)产量增量的主要来源，“其中，可以说一部分(fen)省份，承担了极其重要的粮食(shi)增产任务，另一个(ge)角度，也可以说目前13个(ge)粮食(shi)主产区，承担了绝(jue)大(da)部分(fen)的国家粮食(shi)安全任务。”
考量：不能让(rang)重农抓粮的主产区吃亏
不可否认的是(shi)，粮食(shi)所能产生的收益是(shi)较低(di)的，如果在耕地上选择种植(zhi)高附加值的经济作物(wu)，通常收益会更高。蔡海龙也提到(dao)，甚(shen)至在早些年(nian)间，许(xu)多地方为(wei)了城镇化发展，一度牺牲了部分(fen)耕地用(yong)于非农化的用(yong)途(tu)。大(da)量的土地在城市化过程中成为(wei)了非农产业的依托。所以不难发现(xian)，经济发达地区，客观而言其实并没有承担更多的粮食(shi)生产责任，人们也能清晰地感(gan)知到(dao)经济发展过程中带来的区域之间不平衡的问(wen)题。
除了区域发展不平衡的现(xian)状，蔡海龙告诉记者，如果粮食(shi)生产过度集中在部分(fen)区域，其实也会带来风险，“比如，但凡遇到(dao)极端(duan)天气和反常气候环境，就会对全国粮食(shi)产量产生影响。同时，主产区在资源环境、水资源方面(mian)也承担较大(da)压力。”
在特定视角下(xia)，粮食(shi)产量集中的省份，成就了粮食(shi)生产大(da)省，但也让(rang)有些省份相(xiang)比较而言可能成了经济弱省、财政穷省。“当然，我们不能完全说区域间发展的差距就是(shi)因为(wei)生产粮食(shi)造成的，但是(shi)在客观上确实形成了这样的局面(mian)。”蔡海龙说。
四年(nian)多前，2020年(nian)中央农村工作会议首次提出地方各级党委和政府要扛起粮食(shi)安全的政治责任，实行(xing)“党政同责”。饭(fan)碗一起端(duan)，责任一起扛，不论主产区、主销区、产销平衡区，都(dou)有保面(mian)积、保产量的责任，都(dou)要结合当年(nian)粮食(shi)生产目标。因此，粮食(shi)产量目标写进了此后的四份中央一号文件和历年(nian)各省政府工作报(bao)告。也是(shi)在当年(nian)的会议上，中央提出对完成粮食(shi)生产任务较好尤其是(shi)增幅增量较大(da)的省份，决不能让(rang)重农抓粮吃亏。
蔡海龙提到(dao)，早在2023年(nian)底召开(kai)的中央经济工作会议上就提出，要探索建立粮食(shi)产销区省际横向利益补偿机(ji)制，争取迈出实质性(xing)步伐。今年(nian)一号文件中要求“启动实施中央统筹下(xia)的粮食(shi)产销区省际横向利益补偿”，启动与探索之间，措辞的变化也代表(biao)着，在过去一年(nian)，关于这个(ge)关键机(ji)制的顶层设计已经完成，粮食(shi)产销区省际横向利益补偿迈出了实质性(xing)步伐。
警惕(ti)：横向补偿机(ji)制并非粮食(shi)生产责任的交易
政策今年(nian)启动落地后，粮食(shi)产销区省际横向利益补偿会带来什么？
蔡海龙认为(wei)，补偿机(ji)制的建立，意味着粮食(shi)主销区将对粮食(shi)主产区提供可感(gan)可知的横向财力补偿。事实上，我国此前已建立起了纵向补偿和产销区“横向合作”为(wei)主的政策体系。其中，纵向补偿即包括如最低(di)收购价等在内的，由中央财政支持的各类补贴政策，横向合作则包括主销区到(dao)主产区建立粮食(shi)生产基地等合作形式(shi)，“但这种横向合作，通常并不容易让(rang)种粮户和地方感(gan)受到(dao)获得(de)感(gan)。”
文件中提及的横向补偿，则需要主销区将相(xiang)应的补偿资金交给(gei)中央，之后由中央向主产区分(fen)配，可以通过“真金白银”让(rang)主产区获得(de)补偿实感(gan)。
同时，蔡海龙指出，机(ji)制的建立，也将更好地落实中央与地方的对粮食(shi)安全的双主体的责任，“横向补偿建立以后，进一步压实了地方政府对本地区的粮食(shi)安全主体责任，也会遏制粮食(shi)主销区牺牲粮食(shi)生产换取其他发展的决策冲动。”
此外，蔡海龙特别(bie)强调，在政策和机(ji)制启动执(zhi)行(xing)的过程中，还需要牢记粮食(shi)安全的“底线思维”。他说，即便主销区给(gei)予了财力补偿，我国的“饭(fan)碗”也仍需各省一起齐(qi)心协力端(duan)稳，“粮食(shi)安全责任其实分(fen)为(wei)两部分(fen)，一个(ge)是(shi)基本责任，一个(ge)是(shi)可交易的责任。中央一直强调，对现(xian)有的各地区种植(zhi)粮食(shi)的面(mian)积不下(xia)降不减少，这代表(biao)即使建立了这样的横向利益补偿机(ji)制，主销区也不能通过财力，来交易免除自己应承担的粮食(shi)安全责任。”
对于主产区来说，补偿机(ji)制也并非鼓(gu)励无限增产，而是(shi)应该(gai)结合本地区资源条件，以及生态发展规划等因素(su)，合理地确定增产目标。“不能把横向补偿，作为(wei)一种粮食(shi)安全生产责任的交易。”蔡海龙说。
新京报(bao)记者 田杰雄
编辑 张树婧 校对 李立军