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【观察(cha)者网专栏作者 洪中(zhong)】
本周末，德国大选(xuan)将(jiang)拉开帷幕，经济、移(yi)民、俄(e)乌(wu)也成为近(jin)日德国国内讨(tao)论的热点(dian)话题。特别是近(jin)期因移(yi)民问题引(yin)发的阿(a)沙芬堡(bao)案，更激起了德国社会、媒体和政界关于如何应对难民问题的热烈讨(tao)论。各政治党派对这一恶性事件的立场，可能对选(xuan)民的投票意向产生重大影响。
1月22日，一名(ming)28岁的阿(a)富汗男子持刀袭击了一队正在游(you)玩的幼儿园儿童，包括1名(ming)儿童在内2人身亡，另有(you)2人重伤。图为警察(cha)在阿(a)沙芬堡(bao)案发现场德国国家电(dian)视一台
作为当前德国最大的反(fan)对党，基督教民主联盟/基督教社会联盟（以下简(jian)称“联盟党”）的总理候选(xuan)人梅尔茨决(jue)定主动出击，在阿(a)沙芬堡(bao)事件发生二天后，就提(ti)出了一项(xiang)五点(dian)计(ji)划提(ti)案，要求(qiu)现任政府收紧难民政策。
该五点(dian)计(ji)划的核心内容包括：
1）在德国与邻国接壤的所有(you)边境实施永久性检查。
2）拒绝所有(you)未持有(you)效入境证件的非欧盟公民入境，包括寻求(qiu)政治庇护者，理由是他们在德国的邻国已不再面临直接迫害(hai)。
3）依法应当被驱逐出境的人员不得自由行动，必(bi)须拘留，以确保顺利遣返。
4）联邦政府须加强对各州的遣返支持，联邦警察(cha)将(jiang)被赋予更大权限，可直接向法院申请“遣返保障拘留”或(huo)“出境准备拘留”。
5）依法应当被驱逐出境且有(you)犯罪记录或(huo)被认定为公共安全威胁的人员，可被无限期拘留，直至其(qi)自愿离境或(huo)被强制驱逐。
1）在德国与邻国接壤的所有(you)边境实施永久性检查。
2）拒绝所有(you)未持有(you)效入境证件的非欧盟公民入境，包括寻求(qiu)政治庇护者，理由是他们在德国的邻国已不再面临直接迫害(hai)。
3）依法应当被驱逐出境的人员不得自由行动，必(bi)须拘留，以确保顺利遣返。
4）联邦政府须加强对各州的遣返支持，联邦警察(cha)将(jiang)被赋予更大权限，可直接向法院申请“遣返保障拘留”或(huo)“出境准备拘留”。
5）依法应当被驱逐出境且有(you)犯罪记录或(huo)被认定为公共安全威胁的人员，可被无限期拘留，直至其(qi)自愿离境或(huo)被强制驱逐。
这五点(dian)计(ji)划内容曝光后，立即引(yin)发左派阵营(ying)的强烈反(fan)对。目(mu)前，联邦议会中(zhong)的左派阵营(ying)包括执政党社会民主党和绿党，以及在野的左翼党。
梅尔茨五点(dian)计(ji)划中(zhong)的第一点(dian)要求(qiu)在德国所有(you)边境实施永久性检查，这实际上违背了《申根(gen)条约》的精神及欧盟内部边境自由流通的原则。欧盟的难民政策规定，应在欧盟外(wai)部边境实施严格检查，入境难民需就近(jin)登记申请庇护，而在庇护申请审核期间，难民应按照比例在各成员国内分摊安置。
按照这一政策规定，寻求(qiu)庇护者其(qi)实很难穿越其(qi)他成员国，直接抵达地(di)处欧盟中(zhong)部的德国申请避难。作为欧盟大国，德国在难民安置比例上承担较大份额，但(dan)仍远低于当前实际接纳的难民数量(liang)。
尽管欧盟的难民政策表(biao)面上公平合理，实际执行中(zhong)却(que)问题重重。地(di)中(zhong)海沿岸国家，尤其(qi)是希腊和意大利，成为中(zhong)东和非洲难民的主要登陆点(dian)。陆地(di)边境可筑墙封锁，但(dan)面对海上难民潮，欧盟边防警察(cha)难以有(you)效阻止登陆。一旦难民踏上欧盟土地(di)，欧盟便(bian)有(you)义务接受其(qi)避难申请，而不可能将(jiang)其(qi)强行重新推入海中(zhong)。
虽(sui)然来自中(zhong)东和非洲的难民大多因战乱(luan)、宗(zong)教或(huo)政治迫害(hai)而流离失所，但(dan)是他们希望在经济条件更优越的国家寻求(qiu)庇护。希腊、克罗地(di)亚及其(qi)他巴尔干国家，为了减少自身负担，往往默许难民继续向欧盟腹地(di)迁移(yi)。
最具戏剧性的一幕发生在2015年9月至10月，近(jin)三十万难民“兵临城(cheng)下”，迫使时(shi)任德国总理默克尔“开门投降”。这一年，德国共接收了89万名(ming)难民，主要来自阿(a)富汗、叙利亚和伊拉克。
尽管欧盟承诺接纳因战乱(luan)而来到欧洲的难民，但(dan)欧盟各国在安置难民问题上立场分歧，互(hu)不相让。匈牙利和波兰更是公开声(sheng)明拒绝接受任何难民安置。
梅尔茨在提(ti)案中(zhong)指出，既然欧盟无法执行自身制定的难民政策，德国只能依靠自身力量(liang)改变现状(zhuang)。左派阵营(ying)则认为，如果采纳梅尔茨的主张，实质上是削弱欧盟根(gen)基，长远来看可能导致欧盟的瓦(wa)解。
一条充(chong)气船上载着129名(ming)难民漂渡地(di)中(zhong)海德国新闻社
梅尔茨五点(dian)计(ji)划中(zhong)的第二点(dian)，实际上意味着德国不再直接接受任何难民，包括寻求(qiu)政治庇护者。由于德国在二战期间大规模迫害(hai)犹太人和政治异见(jian)者，部分幸存者设法逃离，他们在包括中(zhong)国在内的多个国家获得了政治庇护。因此，战后德国在基本法第16a条中(zhong)明确规定：受政治迫害(hai)者享有(you)庇护权。
德国左派阵营(ying)认为，向所有(you)政治避难者提(ti)供庇护，是德国对历史(shi)反(fan)省(sheng)和伦(lun)理责任的体现。如今若放弃这一承诺，无异于偏离德国长期以来对二战历史(shi)的深刻(ke)检讨(tao)与“永不再犯”的基本立场。
梅尔茨五点(dian)计(ji)划中(zhong)的第三点(dian)和第五点(dian)，要求(qiu)德国政府对所有(you)应被遣返的难民实施拘留，直至他们被遣返出境。这一要求(qiu)首先与现行法律(lu)相冲(chong)突(tu)。
目(mu)前，对应被遣返的难民进行拘留的法律(lu)依据(ju)是针对外(wai)国人的《居(ju)留法》。但(dan)《居(ju)留法》第62条明确规定，只有(you)在其(qi)他方式无效的情况下才可实施拘留，而且对于有(you)未成年人的家庭，原则上不得实施拘留。显然，这一法律(lu)条款背后的考量(liang)是人道主义原则。
根(gen)据(ju)《居(ju)留法》第62条，拘留分为“出境准备拘留”和“遣返保证拘留”。出境准备拘留适用于遣返判决(jue)已定但(dan)仍在组(zu)织实施的非法移(yi)民，最长不得超过六周。遣返保证拘留针对有(you)潜逃嫌疑，且遣返判决(jue)将(jiang)在三个月内作出的非法移(yi)民，最长也就十八个月。
梅尔茨提(ti)出的“对所有(you)应被遣返的难民实施拘留，且可以无限期拘留”，显然不符合现行法律(lu)。此外(wai)，无论是“出境准备拘留”还是“遣返保证拘留”，都属于行政拘留，关押场所不是普通监狱，而是专门设立的“遣返人员拘留所”。如果按照梅尔茨的设想，德国需要新建大量(liang)这样的拘留设施。梅尔茨自己也清楚(chu)，他的这一设想在短期内是无法实现的。
梅尔茨五点(dian)计(ji)划中(zhong)的第四点(dian)，要求(qiu)赋予联邦警察(cha)直接向法院提(ti)出拘留申请的权利。然而，按照现行法律(lu)，只有(you)外(wai)国人管理局(ju)才有(you)权提(ti)出此类申请。梅尔茨的本意是绕过外(wai)国人管理局(ju)，减少行政扯皮，提(ti)高(gao)执行效率。但(dan)这一做法破坏(huai)了德国当前“公、检、法”和政府机构之间的分权平衡，直接扩大了警察(cha)的司法影响力。
此外(wai)，德国左翼精英对扩大警察(cha)权限一直保持高(gao)度警惕，因为他们仍记得希特勒(le)时(shi)代盖世太保的历史(shi)。
梅尔茨在联邦议会解释五点(dian)计(ji)划提(ti)案德国联邦议会
按德国现行法律(lu)来看，难民本不该成为德国社会的一个大问题。避难者入境后申请庇护，住在政府安置的住所等(deng)待外(wai)国人管理局(ju)的决(jue)定。如果申请获批，他们可以合法居(ju)留并工作；如果申请被拒，必(bi)须自行离境或(huo)被强制遣返。如果避难者不服外(wai)国人管理局(ju)的决(jue)定，可以向法院上诉。
但(dan)在实际操作中(zhong)，各联邦州外(wai)国人管理局(ju)的办事效率差距极大。据(ju)媒体报道，莱法州平均只需5个月，而勃兰登堡(bao)州则长达39个月。如果避难申请者不服，继续上诉到法院，案件再拖(tuo)上几年是常有(you)的事。
人手(shou)不足是外(wai)国人管理局(ju)和法院办案缓慢(man)的主要原因，而由于德国政府财政紧张，这一问题长期得不到解决(jue)。在这漫长的等(deng)待中(zhong)，一些避难者心理崩溃，患上精神疾病；一些人受极端思想影响，最终走上极端化的道路(lu)，其(qi)实并不足为奇。