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2025年中央一号文件已(yi)经(jing)发布，明确划定(ding)了红线与禁区：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅(zhai)基地，不允许退休干部(bu)到农村占地建房。”
实际上，这与今年1月自然资(zi)源(yuan)部(bu)、农业农村部(bu)印发的通知一脉相承。两部(bu)门(men)当(dang)时发文要(yao)求：严(yan)禁违法违规买卖宅(zhai)基地和违规搞合作建房；严(yan)禁城镇居民到农村购买宅(zhai)基地和住房；不得以所谓的“特殊资(zi)格权”、村民决议等(deng)变相给回乡退休干部(bu)等(deng)非农村集体经(jing)济组织成员分配宅(zhai)基地建房。
为何不允许城镇居民到农村购房或购买宅(zhai)基地？为何不允许退休干部(bu)到农村占地建房？政策背(bei)后(hou)，隐含着怎(zen)样的深意？新京报记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研(yan)究(jiu)中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休干部(bu)等(deng)都不具有农村集体经(jing)济组织成员身份，取得宅(zhai)基地于法无据，而(er)这一规定(ding)的背(bei)后(hou)，既为保护耕地资(zi)源(yuan)，更有保护农民根(gen)本(ben)权益的重(zhong)大意义。
任大鹏。受访者供图(tu)
本(ben)就不能买，宅(zhai)基地确权登记“房地一体”
新京报：不允许城镇居民到农村购房、购宅(zhai)基地，不允许退休干部(bu)到农村占地建房，背(bei)后(hou)的制度与法律依据是什么？
任大鹏：农村宅(zhai)基地制度是保障农村居民户有所居的基本(ben)制度。“一户一宅(zhai)”是农村宅(zhai)基地管理的基本(ben)原则(ze)。
根(gen)据土(tu)地管理法等(deng)法律规定(ding)，宅(zhai)基地的所有权归农民集体，符合条件的农村居民作为集体经(jing)济组织成员，可以以户为单位依法申请取得农村集体土(tu)地建住宅(zhai)。根(gen)据2021年实施的土(tu)地管理法实施条例第三十(shi)四(si)条规定(ding)，申请取得农村宅(zhai)基地使用权需要(yao)具备以下要(yao)素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位申请，三是要(yao)符合法定(ding)程序。所以，就农村宅(zhai)基地的权利主体而(er)言，要(yao)与集体经(jing)济组织之间建立宅(zhai)基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经(jing)济组织成员。
城镇居民、退休干部(bu)等(deng)都不具有农村集体经(jing)济组织成员身份，根(gen)据法律法规的规定(ding)，不属于农村宅(zhai)基地的适格主体，因(yin)此不能到农村申请取得农民宅(zhai)基地。农村房屋的所有权与宅(zhai)基地使用权具有不可分割的关系，按照宅(zhai)基地确权登记的“房地一体”原则(ze)，城镇居民到农村购房，必然要(yao)以取得宅(zhai)基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅(zhai)基地使用权，也就当(dang)然不能到农村购房。退休干部(bu)也是如此，不具有获得宅(zhai)基地使用权的主体资(zi)格，到农村占地建房自然也没有法律依据。
新京报：宅(zhai)基地属于集体所有，并无外部(bu)交易的通道。之所以强(qiang)调禁止，是否(fou)已(yi)经(jing)出现变通的方(fang)式，可以由集体经(jing)济组织之外的人，甚至是城市居民购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农村宅(zhai)基地私下买卖的现象。依据法律和政策规定(ding)，农村宅(zhai)基地的资(zi)格权主体，只限于农村集体经(jing)济组织成员。农村集体经(jing)济组织法明确规定(ding)了集体经(jing)济组织成员的认定(ding)条件，不具有集体成员资(zi)格，也就当(dang)然不具有申请取得宅(zhai)基地的权利。为此，集体经(jing)济组织以外的人购买农村宅(zhai)基地，其行为应属无效。
禁令背(bei)后(hou)，是保障公平(ping)与保护农民利益
新京报：为何不允许城镇居民、退休干部(bu)到农村购房、建房？这一规定(ding)的目的是什么？
任大鹏：中央一号文件的上述(shu)规定(ding)，其政策考量的核(he)心是，第一，城镇居民到农村购房购宅(zhai)基地或者退休干部(bu)到农村建房，会挤(ji)压有限的农村集体建设用地资(zi)源(yuan)，甚至会挤(ji)占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅(zhai)基地归集体所有，申请取得农村宅(zhai)基地使用权是农村居民作为集体经(jing)济组织成员独(du)有的基本(ben)权利，尤其是很多(duo)地方(fang)集体土(tu)地资(zi)源(yuan)短缺(que)，本(ben)集体经(jing)济组织成员即使符合条件也不见(jian)得能够取得宅(zhai)基地，需要(yao)通过多(duo)种方(fang)式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经(jing)济组织成员取得宅(zhai)基地，会损害农村集体经(jing)济组织成员的法定(ding)权利，导致不公平(ping)现象。第三，农村宅(zhai)基地制度在相关法律中有明确规定(ding)，不具备主体资(zi)格的主体取得宅(zhai)基地使用权，于法无据。
新京报：也有声音认为，干部(bu)退休后(hou)回乡置产(chan)，可以帮助乡村发展，如何理解这两者之间的关系？
任大鹏：中央政策和相关法律，切实鼓励(li)各类要(yao)素包括人才要(yao)素融入乡村振兴中。乡村振兴促进法第二十(shi)八(ba)条第二款(kuan)和第三款(kuan)也有明确规定(ding)，地方(fang)政府(fu)要(yao)支持和引导各类人才服(fu)务(wu)乡村振兴，乡镇、村集体也应当(dang)为返乡入乡，提供必要(yao)的生产(chan)生活服(fu)务(wu)和相关福利待(dai)遇。退休官(guan)员等(deng)人才返乡，对于实现乡村振兴目标提供人才支撑，是必要(yao)的，依法为返乡人才提供必要(yao)的生产(chan)生活条件，也确实有助于人才在乡村做出贡献。
但是，支持人才返乡，与允许其在农村购房和购买农民宅(zhai)基地，是两个不同的概念。这里有两个问(wen)题(ti)需要(yao)厘清，一是退休干部(bu)返乡，并不见(jian)得一定(ding)属于乡村振兴人才返乡。二是对人才的支持方(fang)式有多(duo)种形(xing)式，例如在居住保障上，土(tu)地管理法第六(liu)十(shi)二条第六(liu)款(kuan)规定(ding)，“鼓励(li)农村集体经(jing)济组织及(ji)其成员盘活利用闲置宅(zhai)基地和闲置住宅(zhai)。”返乡人才租住农民的闲置住宅(zhai)，同样可以解决其必需的生活条件。
亮相一号文件，更具政策导向性
新京报：如果允许农村房屋、宅(zhai)基地自由交易，会出现怎(zen)样的问(wen)题(ti)？
任大鹏：农村宅(zhai)基地具有特殊属性，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的限制等(deng)，在法律中有明确规定(ding)，因(yin)此不属于可以自由流通的财产(chan)。如果允许农村房屋和宅(zhai)基地自由交易，会损害农村集体经(jing)济组织及(ji)其成员的权利，损害相关法律的权威性。
新京报：这种禁止已(yi)在法律和此前的部(bu)委要(yao)求中明确体现，为何还要(yao)出现在中央一号文件中继续强(qiang)调？
任大鹏：对于农村宅(zhai)基地的管理，需要(yao)遵循土(tu)地管理法、土(tu)地管理法实施条例等(deng)法律法规确立的制度。与相关部(bu)门(men)的规定(ding)相比，今年中央一号文件针对性地对于城镇居民到农村购房、购宅(zhai)基地和退休干部(bu)到农村占地建房做出禁止性规定(ding)，更具政策导向性和权威性，对于切实深化农村土(tu)地制度改革，赋予农民更加充分的财产(chan)权益具有重(zhong)要(yao)意义。同时，禁令的实施，意味着相关制度会进一步明确和细化，有助于妥善处(chu)理人才下乡和农村宅(zhai)基地管理过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅(zhai)基地管理中存在的一些错误做法。
禁止购房购地，是否(fou)会影响“新农人”？
新京报：这些年，我国一直(zhi)在鼓励(li)盘活宅(zhai)基地等(deng)农村闲置资(zi)源(yuan)，禁令是否(fou)会影响资(zi)源(yuan)盘活？
任大鹏：农村宅(zhai)基地问(wen)题(ti)具有历史和现实复(fu)杂性。关于农村宅(zhai)基地改革，中央多(duo)次强(qiang)调要(yao)稳慎推进。从实践看，随着大量农民向城市迁徙，农村宅(zhai)基地闲置状(zhuang)况显(xian)著，导致了各项建设中紧缺(que)的建设用地资(zi)源(yuan)浪费。各地在盘活利用闲置宅(zhai)基地改革的试点过程中，有很多(duo)创新和探索。根(gen)据中央要(yao)求，闲置宅(zhai)基地及(ji)其他资(zi)源(yuan)的盘活利用，必须符合相关法律的规定(ding)，切实做到改革于法有据。如根(gen)据乡村振兴促进法第六(liu)十(shi)七条的规定(ding)，盘活农村存量建设用地，应当(dang)优先满足乡村产(chan)业、公共服(fu)务(wu)设施和农民住宅(zhai)用地合理需求。
新京报：到乡村创业的年轻人，也会产(chan)生置产(chan)需求，如果一直(zhi)租房，是否(fou)会影响“新农人”的热情？怎(zen)么才能让乡村留住这些人才？
任大鹏：年轻人返乡创业，对于乡村产(chan)业发展和文化繁荣等(deng)，都具有重(zhong)要(yao)意义，各地应当(dang)采取多(duo)种激励(li)措施引导城市人才下乡，推动专业人才服(fu)务(wu)乡村。有条件的地方(fang)，可以为新农人购房或者租住农民房屋给予补贴，但不应当(dang)允许新农人等(deng)通过购买农村宅(zhai)基地和农民住宅(zhai)的方(fang)式解决生活条件。乡村要(yao)留住人才，更重(zhong)要(yao)的是为年轻人提供就业和发展机会，而(er)不是突破法律和政策的边界。
新京报记者 周怀宗
编辑 张树婧 校对 李立军