二是(shi)土地市场化改革(ge)稳步(bu)推进。农村土地制度改革(ge)稳妥有序推进，试(shi)点集体经营性建设用地入市流转，构建城乡(xiang)统(tong)一的建设用地市场，盘活农村闲置农房和宅基地，赋予农民更加充分的财产权(quan)益。自然资源部数据显示，2023年，全国350个(ge)县（市、区、旗(qi)）共试(shi)点完成农村集体经营性建设用地入市719宗，成交金额185.2亿元。

三是(shi)农业农村优先发展投入保障机制持续完善。中央预算内投资、地方政(zheng)府(fu)专项债券支持力度不断加大(da)，土地出让(rang)收入用于农业农村的比例稳步(bu)提高。2012年至2023年，国家财政(zheng)用于农林水事务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农贷款余(yu)额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是(shi)现代流通体系逐步(bu)健全。县域商业体系加快建立，乡(xiang)村物流网络、数字(zi)化建设水平稳步(bu)提升，截至2023年末，累计建成1200多(duo)个(ge)县级公共寄递(di)配送中心、28.9万个(ge)村级寄递(di)物流综(zong)合服务站、19万个(ge)村邮站。2023年，全国农村网络零售额达2.5万亿元，农产品网络零售额5870.3亿元。

五是(shi)产业融合发展水平进一步(bu)提升。城乡(xiang)产业布局优化、优势互补、关联紧密，打造(zao)了一批产业融合发展平台，截至目前，各地建设优势特色产业集群220个(ge)、国家现代农业产业园350个(ge)。2023年，农产品加工转化率达74%，农产品加工产值与农业总产值的比值为(wei)2.59∶1。随着产业链延伸、价值链提升、农业功能拓展，农业与文化、旅游、康养等产业加快融合，休(xiu)闲农业、农村电商等新产业、新业态、新模式层出不穷，一二三产业融合呈现新局面。

我国城乡(xiang)融合发展成效(xiao)显著，但仍面临农村资源要素激活不充分、公共资源配置不均衡(heng)等问题。具体来看，城乡(xiang)人口双向有序流动(dong)机制尚不健全，居住(zhu)证制度与基本公共服务挂钩机制还不顺畅，户籍人口城镇化率低于常住(zhu)人口城镇化率；城乡(xiang)二元土地制度破解难，不能有效(xiao)满足城乡(xiang)融合发展的土地需求；农村金融市场发育较为(wei)滞后，融资难、融资贵等问题依然存(cun)在；闲置宅基地、废弃(qi)的集体公益性建设用地转变为(wei)集体经营性建设用地入市仍存(cun)在一些堵点和难点，农村集体资产配置效(xiao)率有待提升。

如何统(tong)筹推动(dong)城乡(xiang)融合向更大(da)规模、更深层次、更高水平迈进，是(shi)新发展阶段亟待解决的一个(ge)重大(da)课题。城乡(xiang)融合通过要素自由流动(dong)优化资源配置，进而实现分工分业和城乡(xiang)经济社会协调发展，其核心在于通过创(chuang)新体制机制，从根(gen)本上破除城乡(xiang)分割的体制弊端，既打开城门，也开放乡(xiang)村，建立统(tong)一的商品市场与要素市场，高效(xiao)配置劳动(dong)、资本、土地和技术等要素，促进城乡(xiang)要素从单向流动(dong)转向平等交换、双向自由流动(dong)。

首先，健全农业转移人口市民化配套政(zheng)策措(cuo)施。推动(dong)财政(zheng)转移支付与农业转移人口市民化挂钩，完善中央财政(zheng)农业转移人口市民化奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制；完善奖补政(zheng)策，建立省、市级财政(zheng)资金对吸纳落户人数较多(duo)县（市、区）的投资补助机制，加大(da)预算内投资支持力度；在县域内按照常住(zhu)人口规模统(tong)筹公共资源配置，合理调整人口流入流出地区教师(shi)、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。

其次，进一步(bu)深化户籍制度改革(ge)。剥(bao)离(li)户籍的附加福利，让(rang)户籍真正回归人口登记管理功能。持续拓宽农业转移人口在城市落户通道，提升城市开放度、包容性；城市落户政(zheng)策要对租(zu)购房者同(tong)等对待，允许租(zu)房常住(zhu)人口在公共户口落户；探索实施农民居住(zhu)地登记备案制度，不改变户口性质，不影(ying)响农村权(quan)益，消除其进城的后顾之忧。

再(zai)次，持续深化农村土地制度改革(ge)。完善承包地“三权(quan)分置”制度，探索承包权(quan)依法自愿有偿退出机制，强化对土地经营权(quan)的赋能和平等保护；加强探索宅基地自愿有偿退出机制，考虑(lu)允许依法取得的宅基地在较大(da)范围(wei)内向符合条件的农村集体经济组织成员家庭转让(rang)；完善农村集体建设用地制度，运用市场机制盘活乡(xiang)村存(cun)量(liang)土地和低效(xiao)用地。

最后，建立社会资本投资农业农村规范引导机制。明确社会资本作为(wei)农业农村发展的协助者、参与者的基本定位，为(wei)资本下乡(xiang)提供基础设施、融资、用地、人才聘用等配套政(zheng)策支持，引导其投向短板弱项和关键环节；建立城乡(xiang)统(tong)一的产权(quan)流转交易市场，健全产权(quan)价值评估、交易流转机制，推动(dong)产权(quan)顺畅流转，促进要素融合发展。

发挥县域独特优势汇聚强大(da)动(dong)能

城乡(xiang)融合，重点在县域。在城乡(xiang)融合发展进程中，县域发挥了怎样的龙头带动(dong)作用？

刘(liu)合光（中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员）：党的十(shi)八(ba)大(da)以来，我国城乡(xiang)差距逐步(bu)缩小，城乡(xiang)融合程度不断加深。城乡(xiang)发展进入新阶段，县域作为(wei)重大(da)突破口，成为(wei)推动(dong)城乡(xiang)融合发展的重要支撑。

为(wei)什么说“城乡(xiang)融合，重点在县域”？

首先，县域在城乡(xiang)融合发展中占(zhan)据重要位置。县域是(shi)推进城乡(xiang)融合发展的腹地，我国县域国土面积占(zhan)全国90%左右，人口比重超(chao)50%，在县域实现城乡(xiang)融合发展，涉及(ji)空间(jian)广、人口多(duo)。县域作为(wei)国民经济的基本单元，是(shi)城乡(xiang)资源要素流动(dong)和配置的枢纽，县域治理是(shi)推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，搞活县域经济，将(jiang)有效(xiao)促进城乡(xiang)融合发展。

其次，县域是(shi)推进城乡(xiang)融合发展的低成本区域。物体总是(shi)沿着阻力最小的路(lu)径前进，社会发展同(tong)样沿着阻力最小的路(lu)径进发。从经济实力看，大(da)中城市具有吸纳农业人口的潜力，但是(shi)农民落户大(da)中城市成本较高，而县域可以较低成本吸纳农民并提供有效(xiao)公共产品供给，在推进城乡(xiang)融合发展过程中具有较好的经济性。

再(zai)次，县域为(wei)城乡(xiang)融合发展提供了关键的文化场域。在县域生活的广大(da)人民群众具有强大(da)的文化认同(tong)和紧密的情感(gan)链接，县域是(shi)他(ta)们浸(jin)润其中的家园。以县域为(wei)切(qie)入点，可以充分发挥文化传承优势，在文化融合协同(tong)中坚持城乡(xiang)一体，更好推进城乡(xiang)经济社会融合发展。

在城乡(xiang)融合发展进程中，县域的龙头带动(dong)作用体现在以下方面。

一是(shi)优化资源配置。通过实施“千万工程”，浙(zhe)江省累计吸引超(chao)过3000亿元社会资本投入乡(xiang)村，带动(dong)近百万农民就业。浙(zhe)江经验充分证明，县域成为(wei)城市资源向乡(xiang)村辐射的前沿阵地。作为(wei)传统(tong)劳务输出大(da)省的湖北，面对县（市）人口流动(dong)出现转折性变化，在返乡(xiang)人口多(duo)于外出务工人口、县城人口快速增加的情况下，推动(dong)就地城镇化，开展城镇和产业“双集中”试(shi)点，形(xing)成了“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的发展态势，资源配置进一步(bu)优化，有力促进了城乡(xiang)融合发展。

二是(shi)统(tong)筹基础设施建设与公共服务供给。浙(zhe)江省推动(dong)“千万工程”持续深化，在城乡(xiang)基础设施建设方面有新突破，农村等级公路(lu)比例达100%，率先基本实现城乡(xiang)同(tong)质饮水，5G网络实现重点行政(zheng)村全覆盖。湖北省嘉鱼县在扩大(da)公共服务供给方面表(biao)现突出，该县精准掌握群众返乡(xiang)进城意愿和需求，制定出台17项综(zong)合性民生政(zheng)策，优化服务供给，对标地级市标准，推进紧密型教联体、医共体、养联体，让(rang)农村群众享受到大(da)城市品质的公共服务。

三是(shi)统(tong)筹城乡(xiang)基层治理。以县域为(wei)突破口推进城乡(xiang)治理一体化，便于构建区域联动(dong)、上下协同(tong)、全面覆盖、精细(xi)管理的共建共治共享的城乡(xiang)基层治理格局。以浙(zhe)江省嘉兴(xing)市为(wei)例，该市深入推进数字(zi)化基层治理，以一块智慧大(da)屏让(rang)消防(fang)、安防(fang)等数据信息实时展现，同(tong)时建立“立方众治”平台，矛盾处理、小区管理、垃圾分类等都纳入平台，并融合多(duo)元主体实现共治共享，有效(xiao)提高了社区治理的精准性。

四是(shi)夯(hang)实产业基础支撑。城乡(xiang)融合发展，产业是(shi)支撑。湖北省积极发展县域富民产业，着力做好“土特产”文章、发展精深加工、促进农旅融合，持续强化农业品牌培育，围(wei)绕重点农业产业链出台了“虾十(shi)条”“米(mi)九条”“茶十(shi)条”等优势产业政(zheng)策，目前全省85个(ge)涉农县市区均有1个(ge)至2个(ge)主推区域品牌，为(wei)城乡(xiang)融合发展夯(hang)实了产业基础支撑。

推动(dong)县域在城乡(xiang)融合发展中释放更强大(da)动(dong)能，一方面，要引入增量(liang)主体、注入合作发展的新生力量(liang)。可考虑(lu)把东西(xi)部合作经验创(chuang)新性运用于统(tong)筹推进县域城乡(xiang)融合发展；采取“千校兴(xing)镇”“万企兴(xing)万村”“科技小院”等方式，把有实力的科技主体和教育主体引入县域；以建立“强村公司”和“强镇公司”的方式，激活县域沉睡的资源和资产。另一方面，要加强规划布局。科学预判城乡(xiang)人口变动(dong)趋势、尊重城乡(xiang)经济社会发展规律，提高规划的科学性和全局协同(tong)性，通盘考虑(lu)土地利用、产业发展、居民点建设等任务；坚持城乡(xiang)一体，提升村庄(zhuang)规划编制和城镇建设规划的协调性；统(tong)筹规划和优化城乡(xiang)产业发展、基础设施和公共服务布局。此外，需进一步(bu)完善体制机制，为(wei)县域城乡(xiang)融合发展赋能。构建开放创(chuang)新的发展机制，通过开发新要素、推进要素优化组合、强化体制机制改革(ge)，为(wei)城乡(xiang)融合发展增活力、添动(dong)力；构建合作共赢的发展机制，在教育、医疗(liao)卫(wei)生、养老保障等方面推动(dong)形(xing)成城乡(xiang)发展共同(tong)体；构建绿色协调的发展机制，以资源节约、环境友好的方式推进城乡(xiang)建设，拓宽城乡(xiang)发展空间(jian)，塑造(zao)要素有序自由流动(dong)、基本公共服务均等化、资源环境可承载的城乡(xiang)融合发展新格局。

持续释放融合发展试(shi)验区示范效(xiao)应

2019年，国家发展改革(ge)委等部门确定11个(ge)国家城乡(xiang)融合发展试(shi)验区，各试(shi)验区深入探索、先行先试(shi)，形(xing)成了哪些可推广的典型经验？

高鸣(ming)（农业农村部农村经济研究中心研究员）：国家城乡(xiang)融合发展试(shi)验区先行先试(shi)，主要聚焦于建立城乡(xiang)有序流动(dong)的人口迁(qian)徙制度、搭建城乡(xiang)产业协同(tong)发展平台、健全农民持续增收体制机制等11项重点任务，积极探索具有可复制、可推广价值的典型经验。近年来，各试(shi)验区围(wei)绕重点任务，坚持农业农村优先发展，守正创(chuang)新、先立后破，深入探索城乡(xiang)融合发展体制机制改革(ge)，取得显著成效(xiao)，改革(ge)试(shi)验区的示范带动(dong)效(xiao)应得到充分释放。

试(shi)验区内人口流动(dong)更加合理有序，土地、资金、技术等要素在城乡(xiang)之间(jian)双向自由流动(dong)的制度性通道基本打通，经济增速保持在较快区间(jian)，资源利用效(xiao)率、要素配置效(xiao)率持续提升。试(shi)验区内城乡(xiang)产业发展更加协同(tong)、农民持续增收的体制机制不断优化，城乡(xiang)居民之间(jian)收入、生活水平差距逐步(bu)缩小，为(wei)促进农民农村共同(tong)富裕(yu)提供了重要支撑。

党的二十(shi)届三中全会和2024年中央经济工作会议对城乡(xiang)融合发展作出重要部署，凸显了重塑城乡(xiang)关系的重要性、紧迫性。总结推广国家城乡(xiang)融合发展试(shi)验区的典型经验，有利于在更大(da)范围(wei)内释放改革(ge)效(xiao)应，为(wei)构建城乡(xiang)融合发展新格局提供支撑。

一是(shi)聚焦人才、土地、资金等要素，不断健全有利于城乡(xiang)要素双向流动(dong)和平等交换的体制机制。消弭城乡(xiang)之间(jian)的要素流动(dong)限制，是(shi)建设全国统(tong)一大(da)市场、构建新发展格局的重要内容。各试(shi)验区充分发挥经济体制改革(ge)的牵引作用，不断破除妨碍城乡(xiang)要素合理配置的体制机制壁垒(lei)，促进各类要素更多(duo)向乡(xiang)村流动(dong)，努力在乡(xiang)村形(xing)成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。河南省许昌(chang)市大(da)力推行科技副乡(xiang)（镇）长制度，累计选(xuan)派超(chao)过150名专家人才到基层服务，促进科技成果转化服务加速下沉农村；制定农村集体经营性建设用地入市实施办法，2020年以来累计入市交易农村集体经营性建设用地共21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元。实践证明，重塑新型城乡(xiang)关系，需持续打通城乡(xiang)要素双向流动(dong)和平等交换的制度性通道，不断形(xing)成有利于乡(xiang)村发展的健全的要素市场。

二是(shi)推动(dong)特色产业加速集聚，持续完善有利于乡(xiang)村经济多(duo)元化发展的体制机制。产业振兴(xing)是(shi)乡(xiang)村振兴(xing)的重中之重，产业融合是(shi)推动(dong)城乡(xiang)融合的重要举措(cuo)。各试(shi)验区依托当地资源禀赋和特色优势，聚焦“土特产”，搭建城乡(xiang)产业协同(tong)发展平台，培育新产业新业态，提升价值链、完善利益链，做大(da)做强特色产业取得明显成效(xiao)。重庆市大(da)力培育“一主两辅”乡(xiang)村生态特色产业，着力开展品牌建设并推进集聚发展，累计建设国家优势特色产业集群9个(ge)、现代农业产业园12个(ge)、农业产业强镇39个(ge)，全市生态特色产业综(zong)合产值达5200亿元。实践证明，产业是(shi)发展的根(gen)基，走城乡(xiang)融合发展之路(lu)，需充分挖掘地方特色、强化产业协同(tong)、健全利益联动(dong)机制，以城乡(xiang)产业协同(tong)发展引领乡(xiang)村经济多(duo)元化发展。

三是(shi)促进城乡(xiang)基础设施一体化发展、基本公共服务均等化供给，深入探索有利于公共资源高效(xiao)合理配置的体制机制。各试(shi)验区坚持把公共基础设施建设的重点放在乡(xiang)村，开展城乡(xiang)基础设施统(tong)一规划建设和管护；推动(dong)公共服务、社会事业向农村延伸覆盖，推进城乡(xiang)基本公共服务实现标准统(tong)一和提升。江西(xi)省鹰潭市统(tong)筹推进城乡(xiang)基础设施布局，全面构建城乡(xiang)供水、污水处理、公路(lu)交通、电商物流、垃圾处理“五张网”；通过整乡(xiang)或整村组建物业中心、聘请物业公司等方式，为(wei)农民提供卫(wei)生保洁、农机租(zu)赁、农具停放、水电安装等优质便捷的服务，实现“物业进乡(xiang)村”全覆盖。实践证明，推动(dong)城乡(xiang)融合发展见实效(xiao)，需聚焦基础设施和公共服务等农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓好办成一批重点实事，着力提高其获得感(gan)、幸(xing)福感(gan)、安全感(gan)。

四是(shi)拓宽增收致富渠道，加快形(xing)成有利于农民收入持续增长的体制机制。各试(shi)验区不断强化现代农民职业技能培训，完善农民工输出地与输入地的劳务对接机制，确保农民工与城镇职工享有平等的就业权(quan)利，深化农村集体产权(quan)制度改革(ge)，多(duo)措(cuo)并举促进农民增收致富。江苏宁锡常接合片区以推动(dong)高质量(liang)充分就业提高工资性收入、以支持多(duo)元化创(chuang)业提高经营性收入、以完善强农惠农富农支持制度提高转移性收入、以深化产权(quan)制度改革(ge)提高财产性收入，2023年试(shi)验片区内5区（市）的农民收入均值达37884元，比2019年提高35.57%，是(shi)全国城乡(xiang)收入差距最小的地区之一。实践证明，构建城乡(xiang)融合发展新格局，要坚持以人民为(wei)中心的发展思想，实现好、维护好、发展好广大(da)农民群众的根(gen)本利益，千方百计拓宽农民增收致富渠道，促进农民农村共同(tong)富裕(yu)。 （来源：经济日报）