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当地时间2月21日,特朗普签署(shu)《美国优先投资(zi)政策》备忘录。我们认为,需正确理解“总统备忘录”的功能。与“总统行政令”和“国会(hui)法案”相比,“总统备忘录”不具有法律强制性,更多用于表达倾向立场,并非政策落地,不代表中(zhong)美双向投资(zi)政策已发生(sheng)实质(zhi)性变化(hua),特别是预计不会(hui)影响当前全球资(zi)金对中(zhong)国资(zi)产的关注。具体来看,在美国对外投资(zi)方面,备忘录试图加强对于美国对华投资(zi)的审查,但近年来美国政策界对类似措施的争议较大,我们判断其政策优先级也相对有限,因此无需对该备忘录表的内容过度解读;外国对美投资(zi)方面,备忘录提出(chu)美国将继续保持对外资(zi)的“开放态度”,但将在关键技术等领域(yu)加强对来自中(zhong)国的投资(zi)审查,这与近年来的现状并无本(ben)质(zhi)差异,难有超预期影响。
▍当地时间2月21日,特朗普签署(shu)《美国优先投资(zi)政策》备忘录。综合来看,需正确理解“总统备忘录”的功能。与“总统行政令”和“国会(hui)法案”相比,“总统备忘录”不具有法律强制性,更多用于表达倾向立场,不代表政策落地,我们认为此次(ci)备忘录不代表中(zhong)美双向投资(zi)政策短期内已发生(sheng)实质(zhi)性变化(hua),特别是预计不会(hui)影响当前全球资(zi)金对中(zhong)国资(zi)产的关注。
总统备忘录(Presidential Memorandum)是美国总统发布的一种行政指令,用于指导联邦(bang)政府机(ji)构的政策执(zhi)行。与总统行政令(Executive Order)相比,总统备忘录的形式更灵活,适用于内部(bu)指示或政策指导,并不带有法律强制性,通(tong)常(chang)需要进一步的行政命令或立法来执(zhi)行。此外,从国会(hui)层面来看,2024年12月24日,美国众议院中(zhong)国委员会(hui)主席约翰·穆勒纳尔(John Moolenaar)与众议员安(an)迪·巴尔(Andy Barr)曾提出(chu)限制涉华投资(zi)的《综合对外投资(zi)国家安(an)全法案》(COINS Act of 2024,HR 10559),但法案未(wei)在第118届国会(hui)通(tong)过。尽管(guan)2025年2月11日穆勒纳尔表示后(hou)续相关法案可能将重新(xin)提交国会(hui),但特朗普团(tuan)队以及国会(hui)其他重要人物近期对此暂无表态,态度不明,推动力有限,优先级不高,因此预计后(hou)续立法还需复杂的博(bo)弈与漫长的流(liu)程。综合来看,我们认为此次(ci)备忘录不代表中(zhong)美双向投资(zi)政策短期内发生(sheng)实质(zhi)性变化(hua),特别是预计不会(hui)影响当前全球资(zi)金对中(zhong)国资(zi)产的关注。
▍美国对外投资(zi)方面,备忘录试图加强对于美国对华投资(zi)的审查。但是,近年来美国政策界对类似措施的争议较大,我们判断其政策优先级也相对有限,因此无需对该备忘录表的内容过度解读,不代表美国对华投资(zi)政策已发生(sheng)实质(zhi)性的转变。
该备忘录以所谓“国家安(an)全”为名义(yi)要求加强对于美国对外投资(zi)的审查(即类似所谓的“reverse CFIUS”机(ji)制 ),文(wen)本(ben)变化(hua)包(bao)括三个方面:一是在关键行业的定义(yi)上,备忘录在2024年10月拜登政府对华投资(zi)限制新(xin)规(gui)圈定的半导体、量子信息技术、人工智能系统这三大关键行业的基础上,增加了对生(sheng)物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能等领域(yu)的关注;二是在投资(zi)限制的范围上,此前拜登政府对于关键行业的对华投资(zi)限制豁免了公开市场证券投资(zi),但备忘录里(li)将其纳入后(hou)续关注范围;三是在制裁清单上,可能进一步强化(hua)已有的禁投清单的执(zhi)行力度等。但是,我们仍需强调(diao),备忘录更多用于表达倾向立场,不具有法律强制性,后(hou)续是否落地尚属未(wei)知,即使落地,其执(zhi)行方式执(zhi)行力度也存在很大变数。因此,无需对该备忘录表的内容过度解读,其不代表美国对华投资(zi)政策发生(sheng)实质(zhi)性的转变。近年来美国屡次(ci)尝试加强对华投资(zi)限制,但不论是行政层面还是立法层面进展并不顺利,究其根源,主要在于投资(zi)限制的波及面较大,对美国自身(shen)各方利益影响明显,但实际战(zhan)略效果却又不明确,故推动意愿和优先级均不足,与优先级较高的对华科技遏制政策不可类比。目前来看,特朗普团(tuan)队和新(xin)一届国会(hui)关键人物对此暂无表态,且白宫用大量篇幅宣传该备忘录为“鼓励外国投资(zi)的同(tong)时保护(hu)国家安(an)全”,相比于“加强限制”,“吸引投资(zi)”或才是特朗普政策更关注的目标(biao)。
▍外国对美投资(zi)方面,备忘录提出(chu)美国将继续保持对外资(zi)的“开放态度”,但将在关键技术等领域(yu)加强对来自中(zhong)国的投资(zi)审查,这与近年来的现状并无本(ben)质(zhi)差异,难有超预期影响。
备忘录提出(chu)美国将继续保持对外资(zi)的“开放态度”,提出(chu)将通(tong)过“快速通(tong)道”机(ji)制简化(hua)盟(meng)友对美投资(zi)审批,并加快超10亿美元投资(zi)项目的环境审查,以推进“美国优先”和制造业回流(liu)的目标(biao)。然而,对于来自中(zhong)国的投资(zi),备忘录提出(chu)将加强美国外国投资(zi)委员会(hui)(CFIUS)的审查权限,试图限制中(zhong)国的关联实体投资(zi)于美国的技术、基础设施、医(yi)疗保健、农业、能源、原材料等战(zhan)略性行业。不过,近年来CFIUS对中(zhong)国企业的投资(zi)审查已较为严(yan)格,特别是在相关敏感行业。因此,这与近年来的现状并无本(ben)质(zhi)差异,我们预计难有超预期影响。展望未(wei)来,中(zhong)国企业在涉及美国本(ben)土企业竞争力强、工会(hui)势力大、或战(zhan)略敏感行业的对美投资(zi)中(zhong),或仍可能面临(lin)一定美国不合理的政策阻碍;而在市场化(hua)程度高、工会(hui)影响力较弱、本(ben)土企业竞争较少、且不涉及关键技术的领域(yu),中(zhong)国企业对美投资(zi)和赴美建(jian)厂或风(feng)险相对可控。
▍风(feng)险因素:
全球地缘形势超预期恶化(hua);美国贸易与投资(zi)政策超预期调(diao)整;中(zhong)美博(bo)弈超预期升级。
来源:券商研报精(jing)选