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安徽省芜湖市繁昌区平铺镇，工人正(zheng)在对平铺社区安置小区进行外墙粉刷。鲁君元摄 （中经视觉）
我国城市发(fa)展已经进入(ru)了增量建设和存量更新并重阶(jie)段，今后(hou)一个时期，城市改(gai)造更新的任(ren)务(wu)将越来(lai)越重。国家(jia)发(fa)展改(gai)革委副主任(ren)刘苏社曾在2024年10月表示(shi)，在提前下达2025年部分“两重”建设项目清单和中央预算内(nei)投资计划当中，优先支持一批城市更新重点项目。由此可见，涉及国家(jia)重大战略实施和重点领(ling)域安全能力(li)建设的“两重”建设中，城市更新是(shi)重要内(nei)容。
持续加大资金支持力(li)度
城市更新量大面广(guang)。以城市重要的“里(li)子工程”地下管网建设改(gai)造为例，预计未来(lai)5年需要改(gai)造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公(gong)里(li)，投资总需求约4万亿元。
刘苏社介绍，一揽子增量政(zheng)策(ce)明确，要加强城市更新的重点建设，国家(jia)发(fa)展改(gai)革委将继续统筹用好各类资金，提前安排相关(guan)项目的清单和投资计划，加快推动符(fu)合条(tiao)件的项目开(kai)工建设，同时健全完善可持续的更新改(gai)造机制，积极推进城市基础设施提升改(gai)造，尽快补齐城市基础设施的短板，充分释放我国新型城镇化的巨大潜力(li)，形成新的经济增长点。目前，我国城市地下管网的资金需求量比较大，很多项目也比较成熟。
将优先支持一批城市更新重点项目。刘苏社表示(shi)，2023年至2024年，国家(jia)发(fa)展改(gai)革委安排中央预算内(nei)投资、增发(fa)国债(zhai)资金和超(chao)长期特别(bie)国债(zhai)资金共(gong)超(chao)过4700亿元，其中重点支持了城市燃气、排水等地下管网改(gai)造和城镇老旧小区改(gai)造等城市更新项目。今后(hou)几年，城市更新仍是(shi)政(zheng)府投资的重点，2025年也将继续加大力(li)度。
据介绍，在2024年10月底前下达的2025年1000亿元“两重”项目清单和1000亿元中央预算内(nei)投资计划当中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃气、供排水、供热等管网建设，突出人口规模大、密度高的重点城市和中心城区，重点支持在建工程和2024年四季度可以开(kai)工的项目，推动解决(jue)燃气管网老化、城市内(nei)涝、供水管网漏损等突出问题，同时继续统筹加大中央预算内(nei)投资对城镇老旧小区改(gai)造、城中村(cun)改(gai)造、危旧住房改(gai)造等城市更新项目的支持力(li)度。也要研(yan)究(jiu)将老旧街区（老旧厂区）改(gai)造等有一定收益的城市更新项目纳入(ru)地方政(zheng)府专项债(zhai)支持范围。
有力(li)有序推进重点任(ren)务(wu)
城市更新对于城市发(fa)展模式转(zhuan)型、助(zhu)力(li)经济高质量发(fa)展、满足人民群众需要都具有重大意义(yi)。来(lai)自住房和城乡建设部的数据显示(shi)，2024年我国共(gong)实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，综合性成效逐步显露。有410多个城市成立城市更新工作领(ling)导小组，21个城市设立城市更新局，12个省建立省级督导机制，7个省将城市更新纳入(ru)省级政(zheng)府绩效考核(he)。10个省分层次开(kai)展省级城市更新试点工作。297个地级及以上城市全面开(kai)展城市体检，310多个城市编制城市更新专项规划，16个省建立城市更新项目库，各地不断优化建设工程审批管理程序。
未来(lai)，各地应坚持目标导向和问题导向，有力(li)有序有效推进城市更新重点任(ren)务(wu)。刘苏社介绍，更新改(gai)造任(ren)务(wu)的实施应分类有序推进。区分任(ren)务(wu)的轻(qing)重缓急(ji)，按照短期聚焦消(xiao)除安全隐患(huan)，中期推进老化设施更新，长期促进设施功能完善的工作思路，组织实施城市基础设施提升改(gai)造行动，优先推进涉及重大公(gong)共(gong)安全和重要民生保障(zhang)的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改(gai)造、城中村(cun)综合改(gai)造、城市交通设施安全改(gai)造等工程建设，有序推进老旧街区（老旧厂区）转(zhuan)型提质、城市公(gong)共(gong)服务(wu)功能提升等工程建设。
住房和城乡建设部部长倪(ni)虹(hong)表示(shi)，2025年将从五方面大力(li)实施城市更新。一是(shi)坚持“先体检、后(hou)更新，无体检、不更新”，建立城市体检和城市更新一体化推进机制。查找人民群众身边的急(ji)难(nan)愁盼问题；找出影响城市竞争力(li)、承(cheng)载力(li)和可持续发(fa)展的短板弱项，体检出的问题就是(shi)更新改(gai)造的重点。
二(er)是(shi)深化城市建设、运营、治理体制改(gai)革，建立可持续的城市更新模式和政(zheng)策(ce)法规。
三是(shi)谋划实施一批城市更新改(gai)造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改(gai)造任(ren)务(wu)，基本完成已排查出老化燃气管道的更新改(gai)造任(ren)务(wu)，基本消(xiao)除县级城市建成区黑臭水体。持续实施完整社区建设、既有建筑改(gai)造利用和老旧街区更新改(gai)造、地下管网管廊建设改(gai)造、建筑市政(zheng)基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、口袋公(gong)园和城市绿道建设、公(gong)园绿地开(kai)放共(gong)享、城市居住区养老服务(wu)设施和儿童友好空间建设等民生工程、发(fa)展工程。鼓励地方探(tan)索(suo)居民自主更新改(gai)造老旧住宅。
四是(shi)构建城市管理新模式，完善“一委一办(ban)一平台”，推动城市管理融入(ru)基层治理，形成智(zhi)慧(hui)高效治理新体系，提高城市管理科学(xue)化、精细化、智(zhi)能化水平。
五是(shi)以“新城建”为引擎打造高水平“数字住建”，系统推进数字家(jia)庭、智(zhi)慧(hui)住区、房屋建筑管理智(zhi)慧(hui)化、城市运行管理服务(wu)平台、智(zhi)能化市政(zheng)基础设施建设改(gai)造等任(ren)务(wu)，全方位提升数字化、网络化、智(zhi)能化水平。
积极探(tan)索(suo)创新融资模式
城市更新蕴含着巨大的市场潜力(li)，项目的投资额比较大，单靠政(zheng)府投资远远不够，必须建立多元化的投入(ru)机制，大力(li)度吸引民间资本的广(guang)泛参与。刘苏社介绍，对市场化程度较高、经营属性较强的领(ling)域，完善投入(ru)机制、提高投入(ru)效率，充分发(fa)挥市场机制的作用。对回报(bao)水平适中、社会资本具有投资意愿的领(ling)域，也将充分发(fa)挥政(zheng)府和社会资本合作新机制，也就是(shi)PPP新机制的作用，以及基础设施不动产投资信托基金（REITs）等作用，形成政(zheng)府引导、市场运作、全社会参与的可持续更新改(gai)造模式。
住房和城乡建设部有关(guan)负责人介绍，2024年，各地积极创新多元化城市更新投融资机制。12个省设立专项资金给予奖补或贷款贴(tie)息，12个省发(fa)行专项债(zhai)近1000亿元用于各类更新改(gai)造，一些地方完善税费减(jian)免政(zheng)策(ce)。各地积极争取金融信贷支持，拓(tuo)宽征(zheng)信方式、延长贷款期限。28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。各地通过政(zheng)企合作、特许经营、企业承(cheng)包、自主更新等，吸引社会资本投入(ru)。
在构建城市更新多元投融资机制过程中，一些地方加大地方政(zheng)府资金投入(ru)。如江苏省出台《江苏省“城新贷”财政(zheng)贴(tie)息实施方案》，对城市更新重点领(ling)域和建筑市政(zheng)基础设施领(ling)域设备更新中长期贷款给予总计4亿元的1个百分点省级财政(zheng)贴(tie)息。重庆市发(fa)行政(zheng)府专项债(zhai)支持城市更新，如渝中区2021年至2023年共(gong)发(fa)行城市更新专项债(zhai)包13个、发(fa)债(zhai)总额83.3亿元，撬动区域固定资产投资约120亿元，形成投资拉动力(li)。
还有一些地方组织金融机构、社会资本多渠道融资。如河南省整合多种金融工具支持城市更新，出台《关(guan)于金融支持城市更新行动的意见》，2024年上半年，通过金融机构预审的城市更新项目114个，有88个项目获得金融机构批复，累计投放贷款216.62亿元。江西(xi)省引导开(kai)发(fa)性、政(zheng)策(ce)性金融机构支持城市更新。江苏省南通市设立城市更新资金超(chao)市。
中国城市规划设计研(yan)究(jiu)院城市更新分院院长范嗣斌认为，要注重激(ji)发(fa)社会多元主体的内(nei)生动力(li)，协力(li)推进城市更新。要构建好政(zheng)府、市场与社会多元主体之间的责任(ren)、权(quan)利和资金共(gong)担机制，统筹利用好各方资金资源参与城市更新。要结(jie)合近期“两重”“两新”等相关(guan)政(zheng)策(ce)，发(fa)挥财政(zheng)资金的引导和撬动作用，鼓励市场化手段促进多方合作，探(tan)索(suo)融资模式和金融服务(wu)“工具包”，激(ji)励社会资本积极投入(ru)和深度参与城市更新。可以通过资金奖补、金融支持、税收优惠、流(liu)程简化、打通障(zhang)碍等激(ji)励政(zheng)策(ce)鼓励产权(quan)主体、使用主体等自主更新，鼓励运营主体提前介入(ru)城市更新。
在中国城市发(fa)展规划设计咨(zi)询有限公(gong)司(si)首(shou)席(xi)规划师杨一帆看来(lai)，构建政(zheng)府、市场与市民之间的资金共(gong)担机制，需要遵循市场基本规律(lu)，建立保障(zhang)每(mei)个合法主体合理权(quan)益的长效机制，以稳(wen)预期促参与。各城市应因地制宜进行创新探(tan)索(suo)，在划定城市更新单元、确定实施主体、构建建设与运营模式等过程中，充分考虑(lu)城市各要素的社会价值和经济属性，研(yan)究(jiu)价值兑现路径，实现社会效益与经济效益一体两面双获益。 （经济日(ri)报(bao)记者 亢 舒）