从农业国家转型为现代化国家，过去数十年中，工农城(cheng)乡关系一直是国家治(zhi)理的重点。从新中国成立后，农业支持工业，乡村支持城(cheng)市，到本世纪(ji)初这种关系出(chu)现反转，开(kai)始构建以工补农、以城(cheng)带乡，十八大之后进一步创新提出(chu)工农互惠(hui)、城(cheng)乡一体。

韩一军说，“二(er)十大进一步提出(chu)，城(cheng)乡融合发(fa)展是中国式现代化的必然要求(qiu)，必须统筹新型工业化、新型城(cheng)镇化和乡村全面(mian)振兴，全面(mian)提高城(cheng)乡规(gui)划、建设、治(zhi)理融合水平，促进城(cheng)乡要素平等交换、双向流(liu)动(dong)，缩小城(cheng)乡差(cha)别，促进城(cheng)乡共同繁(fan)荣发(fa)展。应该说，新的《规(gui)划》既是对二(er)十大和二(er)十届三中全会精神的具体贯(guan)彻落实，也是对推进我国城(cheng)乡深度融合的谋篇布局，是时(shi)间表，也是路线图，城(cheng)乡关系又有了新的定位。”

《规(gui)划》提出(chu)的“实施(shi)新一轮农业转移人(ren)口(kou)市民化行(xing)动(dong)”，可以看作是城(cheng)乡持续融合的重要举措。韩一军介绍，包括规(gui)划中提出(chu)的完善“人(ren)地钱挂(gua)钩”政策，推动(dong)城(cheng)镇基本公共服务覆盖全部常住人(ren)口(kou)等，都(dou)是农业转移人(ren)口(kou)市民化的途径，“事实上，2024年城(cheng)镇化率已达到67%，我国的城(cheng)镇化已经到了中后期，尽管未来还会有大量农业人(ren)口(kou)进入城(cheng)镇，但(dan)同时(shi)，在一些大城(cheng)市，已经出(chu)现了城(cheng)市老年人(ren)口(kou)向乡村流(liu)动(dong)的逆城(cheng)市化现象(xiang)。”

破(po)除城(cheng)乡二(er)元结构，县域为何成为突破(po)点

2025年中央一号文件提出(chu)，“顺应人(ren)口(kou)变化趋势，推动(dong)乡村全面(mian)振兴与新型城(cheng)镇化有机结合”。《规(gui)划》进一步明确指出(chu)，“率先在县域内破(po)除城(cheng)乡二(er)元结构，一体推进城(cheng)镇和乡村规(gui)划、建设和治(zhi)理，推动(dong)城(cheng)乡基本公共服务均等化。”

这也是我国首次(ci)提出(chu)在县域内破(po)除城(cheng)乡二(er)元结构。

“在中国，县域是非常重要的行(xing)政单元，也是非常特殊的经济区域。”韩一军介绍，“2013年到2023年之间，县域的国民生产总(zong)值大约占全国GDP的一半左右，县域占全国90%的国土面(mian)积、52%以上的人(ren)口(kou)，县城(cheng)还是城(cheng)乡之间的连(lian)接点、纽(niu)带中枢，天然具有城(cheng)乡融合发(fa)展优势。”

如何在县域内破(po)除二(er)元结构？韩一军说，“规(gui)划中首次(ci)提出(chu)优化城(cheng)乡发(fa)展格(ge)局、提出(chu)在县域内破(po)除城(cheng)乡二(er)元结构，这就意味着，未来要在县域内部率先实施(shi)更多(duo)融合发(fa)展的政策措施(shi)，比如土地、资(zi)金、人(ren)才(cai)、管理以及(ji)数据等各种要素更加畅通流(liu)动(dong)。”

公共服务的差(cha)异，是社会关注的焦点，也是消除城(cheng)乡差(cha)距的重要领(ling)域。韩一军说，“基础设施(shi)和公共服务，都(dou)是农业农村现代化的重要部分，这些年来，我国的乡村水电路气网等硬件设施(shi)建设取得(de)了明显成效，绝大部分地方，实现了硬化路入户，自来水、天然气也越来越向乡村普(pu)及(ji)。这方面(mian)的建设仍在持续，未来乡村的生活和居(ju)住环境也更优越。在公共服务方面(mian)，农民更加关注教育、医疗、养老等内容，规(gui)划提出(chu)的破(po)除城(cheng)乡二(er)元结构，意味着需要给(gei)农村的教育、医疗和养老等领(ling)域持续加大投入，城(cheng)乡公共服务的均等化呈加快趋势。”

乡村六大产业，有五类需要城(cheng)乡融合

针对县域发(fa)展，多(duo)个中央一号文件中都(dou)曾特别提及(ji)。今年的中央一号文件中，也仍然提出(chu)要着力壮大县域富(fu)民产业。

韩一军介绍，目前，全国县域经济的规(gui)模达到60万亿元左右，我国农业产业及(ji)其相关产业，大约占GDP的16.24%，其中大部分布局在县域。与此同时(shi)，县域还是消费潜力巨大的市场，2023年，中国县域社会消费品零售总(zong)额占比46.3%。有预测显示，到2030年，中国有66%的个人(ren)消费增量都(dou)将来自县域。

2019年发(fa)布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导(dao)意见》中，将乡村产业归纳为现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流(liu)通业、乡村休(xiu)闲旅游业、乡村新型服务业、乡村信息产业六大类。韩一军介绍，这六大类产业，除了第一个种养业之外，其余五类的发(fa)展，本质上都(dou)需要进一步破(po)除县域内的二(er)元结构，这也是今年的中央一号文件和《规(gui)划》共同强(qiang)调的。比如中央一号文件提出(chu)，“开(kai)展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施(shi)单元的全域土地综合整治(zhi)”。《规(gui)划》中则(ze)提出(chu)，“构建城(cheng)乡统一的建设用地市场”。举例来说，发(fa)展农产品加工业，最大的难(nan)题(ti)可能就是用地，在城(cheng)乡二(er)元结构下，很难(nan)解决，但(dan)通过统一的要素市场，就有可能解决这个问题(ti)。

县域的未来，城(cheng)乡融合的图景

2018年，我国出(chu)台首个《国家乡村振兴战略规(gui)划（2018-2022年）》，而前不(bu)久(jiu)印发(fa)的《乡村全面(mian)振兴规(gui)划（2024-2027年）》，是我国的第二(er)个乡村振兴规(gui)划。要理解今年的中央一号文件，就要放在乡村全面(mian)振兴规(gui)划的大背景下深刻领(ling)会。

韩一军介绍，和第一个规(gui)划相比，此次(ci)发(fa)布的规(gui)划更加具体和明确，比如提出(chu)了2027和2035两个年度目标，到2027年，乡村振兴战略提出(chu)已经10年，所以规(gui)划提出(chu)要取得(de)突破(po)性(xing)进展，2035年是我国全面(mian)实现社会主义(yi)现代化，这最后的阶段中，实现农业农村现代化是重中之重。

而要实现这一目标，县域的发(fa)展无疑是最重要的部分。韩一军介绍，从产业发(fa)展的角度看，乡村产业仍面(mian)临着许多(duo)挑战，比如人(ren)才(cai)，乡村现代产业需要更多(duo)专业的人(ren)才(cai)，从哪里来？要从城(cheng)市来。在过去，城(cheng)乡之间的差(cha)别，使得(de)乡村的吸引力不(bu)足，而乡村产业的发(fa)展程度，也不(bu)足以吸引足够的人(ren)才(cai)。除了人(ren)才(cai)，还有资(zi)金、市场。韩一军说，从资(zi)金上来说，需要吸引更多(duo)社会力量加入，也必然要求(qiu)城(cheng)乡融合进一步推进、二(er)元壁垒(lei)进一步破(po)除。

“随着产业、文化、人(ren)才(cai)、组织、生态五大振兴的不(bu)断推进，乡村的活力会一点点回来，这个活力的根基，基于产业发(fa)展，而产业的发(fa)展，必然会进一步加快城(cheng)乡融合的进程。我相信，未来乡村会越来越美，基础设施(shi)会越来越完善，公共服务会越来越丰(feng)富(fu)，必将吸引越来越多(duo)的城(cheng)里人(ren)，去乡村创新创业，这样我国城(cheng)乡深度融合的目标也就实现了。”韩一军说。

新京报记者 周怀宗

编辑(ji) 张(zhang)树婧 校对 李立军