主持人：我国几次(ci)重(zhong)要会议都提到了粮食价格。在您看来，2024年国际粮食市场(chang)大幅波动是受什么因(yin)素影(ying)响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销(xiao)总体平衡。根据价格变化的机理，价格主要受供需影(ying)响，如果生(sheng)产大于需求，那就意味(wei)着整个粮价处于相对平稳状态。但(dan)实际上近20年来，全球范围内已经出现三(san)次(ci)粮价大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要受供需影(ying)响，但(dan)并不是由(you)供需决定的。全球粮价自2022年达到顶(ding)峰后，一(yi)直(zhi)处于下降通(tong)道，由(you)于地缘政治冲(chong)突、全球经济不景气，国际粮食市场(chang)出现波动。

这反映了在全球粮食安全格局中(zhong)，决定粮食安全形势的，除了供需基本面等传统因(yin)素，还有很多非传统因(yin)素，包(bao)括地缘政治冲(chong)突、气候变化、宏观(guan)经济形势等，特别是部分发展中(zhong)国家农业生(sheng)产能力不足，需要通(tong)过进口弥补(bu)缺口，全球粮食生(sheng)产和贸易高度集中(zhong)在少(shao)数国家，这些国家政策的变化会影(ying)响粮食价格，使全球粮食安全面临更加复杂的挑战(zhan)。

“三(san)位一(yi)体”保障我国端牢饭碗

主持人：说(shuo)完全球粮食市场(chang)，再来看我国粮食保障情(qing)况。我国主要粮食品种有哪几大类？生(sheng)产和进口情(qing)况如何？

程国强：我国粮食主要有三(san)类品种。一(yi)是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每(mei)年产量大概6.4亿吨。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每(mei)年产量大概2300万吨。三(san)是薯类，比如马铃薯、红薯，每(mei)年产量大概3000万吨。我国目前粮食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近平总书记高度重(zhong)视粮食安全，提出新(xin)粮食安全观(guan)，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还有一(yi)些饲料(liao)粮需要通(tong)过国际市场(chang)来解决。我国每(mei)年进口粮食1.5亿吨左右，其中(zhong)近1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最重(zhong)要的用途是作为蛋白饲料(liao)原(yuan)料(liao)，我们养(yang)殖所需的饲料(liao)中(zhong)有10%至15%的蛋白含量需要通(tong)过进口来解决。

还有谷物进口，其中(zhong)一(yi)部分就是小麦。主要从(cong)品种调剂的角(jiao)度来考虑，比如，从(cong)澳大利亚进口软(ruan)质小麦、从(cong)加拿(na)大进口强筋小麦，都是做糕(gao)点所需要的原(yuan)料(liao)，而国内生(sheng)产的主要是中(zhong)筋小麦，所以每(mei)年约有1000万吨小麦进口。还有部分大米进口，在进口配额管理范围内调节，因(yin)此每(mei)年进口规模不大。

从(cong)国家粮食安全保障体系来看，我们基本构建了“三(san)位一(yi)体”保障机制。一(yi)是粮食综合生(sheng)产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨台阶，最主要的贡献是小麦、水稻和玉米三(san)大品种，目前整体产销(xiao)平衡，自给率在99%以上。玉米每(mei)年有2.8亿吨产量，基本上能够满足饲料(liao)粮需求。除此之外，豆类和薯类保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠(kao)国内粮食生(sheng)产体系来实现的，这是保障粮食安全的根基。二是粮食储(chu)备(bei)调控(kong)体系，既有中(zhong)央(yang)储(chu)备(bei)，也有地方储(chu)备(bei)，以应对突发事件(jian)、维护市场(chang)稳定为重(zhong)点。这套体系经历了历史的考验，包(bao)括2008年南方冰雪灾害、汶川(chuan)大地震，以及近年来的全球粮食危机、新(xin)冠疫情(qing)冲(chong)击，这套储(chu)备(bei)调控(kong)体系成功应对了粮食安全风(feng)险挑战(zhan)。三(san)是全球农产品供应链，有效利用国际农产品市场(chang)和农业资(zi)源。国际市场(chang)的有效利用弥补(bu)了国内农业资(zi)源不足，2023年我国农产品进口总额2340多亿美(mei)元，如果这些农产品在国内生(sheng)产，可能需要近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕(geng)地，按照(zhao)1.33的复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等农产品的生(sheng)产，那么缺口部分就通(tong)过进口来解决。

国内粮食综合生(sheng)产能力、粮食储(chu)备(bei)调控(kong)体系和全球农产品供应链，构成了“三(san)位一(yi)体”的粮食安全保障机制，保障每(mei)个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中(zhong)国人的饭碗牢牢端在自己手中(zhong)。

主持人：我国粮食产量连续多年保持在高平台上，2024年又(you)出台新(xin)一(yi)轮千亿斤粮食产能提升行动方案，在这样的背景下，粮食供需为什么还有缺口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为什么每(mei)年要通(tong)过国际市场(chang)进口近1亿吨大豆，因(yin)为蛋白饲料(liao)原(yuan)料(liao)没有那么多耕(geng)地来种。比如大豆和玉米是竞争性(xing)作物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的供给。

从(cong)国家粮食安全形势来看，现在正处于历史上最好的时(shi)期，但(dan)也不能回避农业供给体系存在结构性(xing)短(duan)板(ban)。立足人多地少(shao)的基本国情(qing)，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能通(tong)过国际市场(chang)来解决。所以，要推动农业对外开放(fang)，有效利用好国际农产品市场(chang)和农业资(zi)源。

主持人：相较以往，2024年粮食进口同比下降，是什么原(yuan)因(yin)？这是否意味(wei)着我国粮食供给体系正在发生(sheng)变化？

程国强：应该说(shuo)，供给体系有一(yi)些变化，但(dan)是不大。三(san)大主粮能够实现基本自给，而且(qie)通(tong)过实施(shi)藏粮于地战(zhan)略，能确保口粮绝对安全，但(dan)是在供给体系中(zhong)，大豆的短(duan)板(ban)依然存在。我们实施(shi)了大豆行动计划，通(tong)过在东北(bei)开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料(liao)作物的种植面积，使大豆产量恢复性(xing)增长，近几年产量超过2000万吨，但(dan)整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从(cong)根本上发生(sheng)改(gai)变。

进口减(jian)少(shao)是因(yin)为前几年进口太多，并不是需求减(jian)少(shao)，也不是国内供给增加。当(dang)前全球粮价下行，我国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场(chang)的影(ying)响值得关注。如果每(mei)年粮食进口能够控(kong)制在1.5亿吨以内，对国内市场(chang)的影(ying)响会稍小一(yi)些，但(dan)是肉类、大豆的进口不可回避。

守住耕(geng)地这个粮食生(sheng)产命根子(zi)

主持人：谈到粮食问题，有一(yi)个词被反复提及，那就是“耕(geng)地红线”。目前划定的18亿亩耕(geng)地红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕(geng)地红线在2006年首次(ci)提出，当(dang)时(shi)根据对粮食供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食物消费结构等多方面因(yin)素，测算大概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供给，对应的就是18亿亩耕(geng)地，考虑到1.33的复种指数，对应每(mei)年农作物种植面积为24亿亩，按照(zhao)粮食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照(zhao)当(dang)时(shi)的技(ji)术水平、粮食单产水平，耕(geng)地不能少(shao)于18亿亩。随着工(gong)业化、城镇化加快(kuai)推进，各地发展经济需要大量土地，占用耕(geng)地现象普遍(bian)，造成耕(geng)地每(mei)年减(jian)少(shao)1000万亩左右。按照(zhao)这个趋势，18亿亩耕(geng)地红线很快(kuai)就会被突破。党中(zhong)央(yang)反复强调要守住18亿亩耕(geng)地红线，实行耕(geng)地保护党政同责，也是保障粮食种植面积的需要。

主持人：随着土地流转(zhuan)和工(gong)商资(zi)本下乡，耕(geng)地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个现象？

程国强：一(yi)个国家进入工(gong)业化中(zhong)期阶段，随着工(gong)业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不可避免。同时(shi)，随着人口老龄化程度加深，以及农民工(gong)向非农部门转(zhuan)移，农业方面也出现了重(zhong)大变化，大量工(gong)商资(zi)本、新(xin)型经营主体开始进入农业领域，基于其本身的需求，要保证投资(zi)不亏本可能不能只做农业，由(you)此带来一(yi)些“非农化”“非粮化”问题。

主要有三(san)方面因(yin)素。一(yi)是由(you)于人口增长，加上工(gong)业化、城镇化持续推进，对土地有刚性(xing)需求。二是农业比较效益低，经营主体要通(tong)过“非农化”拿(na)回成本、获得利润。三(san)是随着农民工(gong)转(zhuan)移就业，农村土地流转(zhuan)过程中(zhong)可能产生(sheng)耕(geng)地“非粮化”问题。

主持人：耕(geng)地“非农化”“非粮化”治理难度有多大？

程国强：近年来，中(zhong)央(yang)和地方在抓(zhua)耕(geng)地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施(shi)，取得显著成效。但(dan)这是一(yi)个非常复杂的问题，首先，经济利益削弱种粮积极性(xing)，农业经营、种粮的比较效益低是导致耕(geng)地“非粮化”的根本动因(yin)。其次(ci)，一(yi)些“非粮化”的耕(geng)地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的地方采取“一(yi)刀切(qie)”的方式，产生(sheng)了很多值得反思的问题。再次(ci)，在协同监管上存在短(duan)板(ban)和不足，没有形成系统有效的监管机制。

加强整治需严(yan)格耕(geng)地占补(bu)平衡管理并落实相关土地制度改(gai)革要求。制度建设方面，要加强耕(geng)地保护制度建设，全面落实监管主体责任，实行耕(geng)地保护党政同责。“非粮化”的一(yi)个重(zhong)要原(yuan)因(yin)是种粮比较效益低，要采取综合措施(shi)，让农民种粮能挣钱、能得利。要深挖科技(ji)潜力，不管是加强土地整治还是提高种粮收益，归根到底靠(kao)科技(ji)节本增效，通(tong)过提高单产、降低成本保障农民种粮收益，从(cong)根本上遏制耕(geng)地“非粮化”冲(chong)动。

主持人：您提到“严(yan)格耕(geng)地占补(bu)平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工(gong)业化、城镇化推进过程中(zhong)，占用多少(shao)耕(geng)地须补(bu)充多少(shao)耕(geng)地，这叫占补(bu)平衡。过去出现了一(yi)些偏差，比如，把好地占了，补(bu)的是差地，这叫“狸猫换太子(zi)”。中(zhong)央(yang)经济工(gong)作会议提出“严(yan)格耕(geng)地占补(bu)平衡管理”，应该说(shuo)要求更高了、措施(shi)更严(yan)了，通(tong)过提高占地成本、降低占地需求，争取少(shao)占地、不占地，尽可能不占好地。

具体怎么操作？一(yi)是明确耕(geng)地占补(bu)平衡原(yuan)则，坚持“以补(bu)定占”，数量与质量并重(zhong)，不能像过去一(yi)样占好地、补(bu)差地，这是原(yuan)则性(xing)问题。二是进一(yi)步拓(tuo)宽并补(bu)充耕(geng)地来源，尤(you)其是开展退化耕(geng)地的治理，推进耕(geng)地后备(bei)资(zi)源开发。三(san)是加强耕(geng)地保护与监管，严(yan)格落实耕(geng)地保护制度，加强耕(geng)地占补(bu)平衡责任考核，强化执(zhi)法力度。四是提升耕(geng)地质量，推进高标准农田建设，实施(shi)耕(geng)地质量保护与提升行动。五是完善占补(bu)平衡落实机制，改(gai)进占补(bu)平衡落实方式，明确各级政府的责任和义务，确保可操作、能执(zhi)行。

主持人：确立18亿亩耕(geng)地红线后，我国农业资(zi)源开发模式进行了怎样的调整？

程国强：农业资(zi)源开发主要有三(san)个方面。一(yi)是对撂荒地进行综合利用，包(bao)括对流转(zhuan)过程中(zhong)无人耕(geng)种的土地，通(tong)过综合治理来加强利用。二是改(gai)革耕(geng)地占补(bu)平衡制度，将非农建设以及造林、种树、种果等各类占用耕(geng)地行为纳(na)入耕(geng)地占补(bu)平衡管理，通(tong)过实施(shi)“大占补(bu)”，确保省域内耕(geng)地总量实现动态平衡。三(san)是拓(tuo)展农业生(sheng)产空间，树立大农业观(guan)、大资(zi)源观(guan)，面向整个国土资(zi)源开发农业资(zi)源，综合利用改(gai)造盐碱地等，创新(xin)开发模式。

农业科技(ji)创新(xin)要补(bu)上短(duan)板(ban)弱项(xiang)

主持人：2024年中(zhong)央(yang)农村工(gong)作会议提到“强化农业科技(ji)和装备(bei)支(zhi)撑”，我国农业科技(ji)创新(xin)水平如何？

程国强：从(cong)世界范围看，我国农业科技(ji)创新(xin)水平已迈入第一(yi)方阵(zhen)，取得了显著进展和突破。全国农业科技(ji)进步贡献率已达63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个百分点。农作物良种覆(fu)盖率近年达到96%，对粮食增产的贡献率达45%。种业创新(xin)方面，小麦、玉米等都有创新(xin)品种，特别是玉米生(sheng)物育种产业化快(kuai)速发展。农机装备(bei)水平提升，我国农作物耕(geng)种收综合机械化率超过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕(geng)种收机械化率在80%以上，还有大宗(zong)经济作物、设施(shi)农业、农产品初加工(gong)等领域，机械化水平也大幅提高。农业生(sheng)产从(cong)主要依靠(kao)人力畜力向依靠(kao)机械动力转(zhuan)变，为提高劳动生(sheng)产率、土地产出率和资(zi)源利用率发挥了非常重(zhong)要的作用。

主持人：有数据显示，我国每(mei)年有6000项(xiang)至7000项(xiang)农业科技(ji)成果面世，但(dan)成果转(zhuan)化率只有30%至40%，也就是说(shuo)，农业科技(ji)成果的转(zhuan)化率较低，您怎么看？

程国强：确实，农业科技(ji)创新(xin)在取得重(zhong)要成就的同时(shi)，也还存在很多短(duan)板(ban)和弱项(xiang)，你说(shuo)的这个问题就非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校(xiao)科研院所对农业科技(ji)创新(xin)的评价指标过于注重(zhong)理论期刊、学术成果数量，很多成果不是为了满足产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样改(gai)变这个指挥棒是重(zhong)要的科技(ji)体制改(gai)革课题。另外，很多科学研究缺乏市场(chang)导向，有些成果具有较高的创新(xin)价值与技(ji)术含量，但(dan)是怎么通(tong)过产业化应用产生(sheng)经济效益，还缺乏必要的转(zhuan)化机制，产学研用一(yi)体的链条没有建立起来。

其次(ci)，缺乏有转(zhuan)化实力的主体。我国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战(zhan)略性(xing)、长期投资(zi)缺乏规划和意愿。当(dang)然，农业科技(ji)成果转(zhuan)化确实周期长、风(feng)险高，让很多企业望而却步。所以，需要吸引社(she)会资(zi)本、金融机构进入，目前科技(ji)金融机制创新(xin)相对来讲还比较滞(zhi)后。

再次(ci)，推广体系不够完善。最需要技(ji)术的是基层，而基层技(ji)术力量相对薄弱。目前农业科技(ji)推广主要依靠(kao)政府主导，缺乏市场(chang)化运作就难以满足多样化需求，怎样处理好政府与市场(chang)的关系，是完善科技(ji)创新(xin)体系、推广体系、转(zhuan)化体系要突破的一(yi)个重(zhong)大课题。

确保农民种粮增产增收

主持人：又(you)到一(yi)年春耕(geng)季，有一(yi)个问题大家比较关注，就是“谁来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村人口老龄化，同时(shi)大规模农业转(zhuan)移人口进入城市，“谁来种粮”的问题一(yi)直(zhi)是个重(zhong)大课题。这也是为什么反复强调要推进农业经营体制机制创新(xin)、培育新(xin)型农业经营主体。

从(cong)种粮的角(jiao)度来看，由(you)于农业是自然再生(sheng)产和经济再生(sheng)产交织的产业，既面临市场(chang)风(feng)险，种的粮食能不能卖出去、卖个好价格没有办法把握，同时(shi)受自然风(feng)险影(ying)响非常大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要健全种粮农民收益保障机制，就是要让农民种粮不亏本、有钱挣，这样才能有效提高和保护他们种粮的积极性(xing)。

现在的问题是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生(sheng)产成本增长了1.4倍(bei)左右，但(dan)亩均产值增长不到1倍(bei)，成本的上涨速度远远高于价格上涨。其次(ci)，现有政策为保护农民种粮积极性(xing)发挥了重(zhong)要作用，但(dan)还有较大提升空间。比如，有地的农户通(tong)过“一(yi)卡通(tong)”都能拿(na)到农业补(bu)贴，而不是根据种粮实际情(qing)况进行补(bu)贴，导致补(bu)贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制上还有较大完善空间。再次(ci)，仍需探索适合我国国情(qing)的增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一(yi)些新(xin)型农业经营主体的探索值得借鉴(jian)。我们在江西调研发现，除了生(sheng)产环节，新(xin)型农业经营主体还通(tong)过烘干、收储(chu)、物流、加工(gong)环节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但(dan)是不担心亏本，因(yin)为粮食收上来以后，通(tong)过加工(gong)销(xiao)售可以实现大幅度增值，从(cong)而弥补(bu)上游的损失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链，真正让农民种粮增收。

“纵横结合”构建利益补(bu)偿机制

主持人：我国粮食生(sheng)产布局是如何确定的？

程国强：基于我国农业资(zi)源条件(jian)，粮食生(sheng)产形成了几大区(qu)域。一(yi)个是粮食主产区(qu)，全国共有13个主产区(qu)，过去粮食生(sheng)产相对比较均衡，现在近80%的粮食在主产区(qu)生(sheng)产。一(yi)个是产销(xiao)平衡区(qu)，粮食既不调出也不调进，产量和销(xiao)量相对平衡。还有一(yi)个是粮食主销(xiao)区(qu)，粮食产量和需求存在缺口。从(cong)目前粮食生(sheng)产布局来看，逐步向粮食主产区(qu)集中(zhong)，由(you)此带来的问题是，如果不能实现粮食均衡生(sheng)产，意味(wei)着粮食主产区(qu)的压力和负担会越来越重(zhong)，过去所说(shuo)的“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的趋势会越来越显著，进而影(ying)响地方经济发展。

产销(xiao)平衡区(qu)、主销(xiao)区(qu)的产能逐步下降，不利于国家粮食安全保障。所以，要坚持粮食安全党政同责，在支(zhi)持主产区(qu)抓(zhua)好粮食生(sheng)产的同时(shi)，也要求产销(xiao)平衡区(qu)、主销(xiao)区(qu)抓(zhua)好粮食安全、粮食生(sheng)产。

主持人：粮食主产区(qu)提供了全国超70%的粮食，但(dan)经济发展普遍(bian)落后于主销(xiao)区(qu)，主要原(yuan)因(yin)是什么？

程国强：总的来讲，主产区(qu)为保障国家粮食安全作出了巨大贡献，但(dan)也产生(sheng)了一(yi)些溢出效应。一(yi)方面，按照(zhao)全国主体功能区(qu)规划，粮食主产区(qu)作为提供农产品的主体功能区(qu)，属于限制开发区(qu)域，严(yan)格限制进行大规模的工(gong)业化生(sheng)产和城镇化建设，严(yan)禁违规占用耕(geng)地从(cong)事非农建设，这在客观(guan)上限制了城镇化扩张。另一(yi)方面，由(you)于种粮比较效益低，付出了较多发展经济的机会成本。而且(qie)，由(you)于对粮食产量有要求，高标准农田建设等需要进行相应的资(zi)金配套，主产区(qu)要动用财力来推动农业基础设施(shi)建设，别的发展机会就少(shao)一(yi)些。而非主产区(qu)可以有更多机会发展二三(san)产业，经济发达，财政富裕，主产区(qu)与其的差距会进一(yi)步拉大。

主持人：这种情(qing)况下，如何有效调动粮食主产区(qu)重(zhong)农抓(zhua)粮积极性(xing)？

程国强：中(zhong)央(yang)采取了很多措施(shi)，比如对产粮大县实行以财政转(zhuan)移支(zhi)付为主的纵向补(bu)偿机制，对保护和提高主产区(qu)重(zhong)农抓(zhua)粮积极性(xing)发挥了重(zhong)要作用。但(dan)是随着经济发展，仅靠(kao)纵向补(bu)偿不能满足需求，还要调动非主产区(qu)的积极性(xing)，因(yin)此提出建立省际横向利益补(bu)偿机制，也就是主销(xiao)区(qu)对主产区(qu)进行必要的利益补(bu)偿。

2024年中(zhong)央(yang)农村工(gong)作会议提出，启动实施(shi)中(zhong)央(yang)统筹下的粮食产销(xiao)区(qu)省际横向利益补(bu)偿。也就是说(shuo)，除了纵向利益补(bu)偿机制，横向利益补(bu)偿机制也要尽快(kuai)建立。在这个过程中(zhong)，应把握几个重(zhong)点：怎样确定补(bu)贴额度，主销(xiao)区(qu)究竟要拿(na)多少(shao)钱来补(bu)偿主产区(qu)；采取怎样的方式补(bu)偿；主产区(qu)有多大规模的资(zi)金需求要通(tong)过横向补(bu)偿，补(bu)偿的标准是多少(shao)；等等。在政策实施(shi)过程中(zhong)，要做好顶(ding)层设计，特别是要在实际操作中(zhong)把这些关键问题解决好。（本文来源：经济日报 主持人：经济日报记者 谢 慧）