主持(chi)人：我国几次重要会议都提到了粮(liang)食价格。在(zai)您(nin)看(kan)来，2024年(nian)国际粮(liang)食市场大幅波动是受什(shi)么因素影响？

程国强：2024年(nian)全球粮(liang)食增产，产销总体平衡。根据价格变化的机(ji)理，价格主要受供需影响，如果生产大于(yu)需求，那(na)就意味着(zhe)整个粮(liang)价处于(yu)相对平稳状态(tai)。但实际上(shang)近(jin)20年(nian)来，全球范围内已经出现(xian)三次粮(liang)价大幅波动，分别是2008年(nian)、2012年(nian)和2022年(nian)。粮(liang)价主要受供需影响，但并不是由供需决定的。全球粮(liang)价自2022年(nian)达到顶峰(feng)后，一直(zhi)处于(yu)下(xia)降通道，由于(yu)地缘政治冲突、全球经济不景气，国际粮(liang)食市场出现(xian)波动。

这反映了在(zai)全球粮(liang)食安全格局中，决定粮(liang)食安全形势的，除了供需基本面等(deng)传统因素，还有很(hen)多非传统因素，包括地缘政治冲突、气候变化、宏观经济形势等(deng)，特别是部分发展中国家农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺(que)口，全球粮(liang)食生产和贸易高(gao)度(du)集中在(zai)少数国家，这些国家政策的变化会影响粮(liang)食价格，使全球粮(liang)食安全面临更加复杂的挑战。

“三位一体”保障我国端牢饭碗

主持(chi)人：说(shuo)完全球粮(liang)食市场，再(zai)来看(kan)我国粮(liang)食保障情况。我国主要粮(liang)食品种有哪几大类？生产和进口情况如何？

程国强：我国粮(liang)食主要有三类品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高(gao)粱、大麦等(deng)，每(mei)年(nian)产量大概6.4亿吨。二(er)是豆类，比如大豆、绿(lu)豆、黑(hei)豆等(deng)，每(mei)年(nian)产量大概2300万吨。三是薯(shu)类，比如马铃(ling)薯(shu)、红薯(shu)，每(mei)年(nian)产量大概3000万吨。我国目前粮(liang)食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近(jin)平总书记高(gao)度(du)重视粮(liang)食安全，提出新粮(liang)食安全观，确(que)保谷物基本自给(gei)、口粮(liang)绝(jue)对安全。保障粮(liang)食供需基本平衡，还有一些饲料粮(liang)需要通过国际市场来解决。我国每(mei)年(nian)进口粮(liang)食1.5亿吨左右，其中近(jin)1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最(zui)重要的用途(tu)是作为蛋白(bai)饲料原料，我们养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋白(bai)含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其中一部分就是小麦。主要从品种调剂的角度(du)来考虑，比如，从澳(ao)大利亚进口软质小麦、从加拿大进口强筋小麦，都是做糕点所需要的原料，而国内生产的主要是中筋小麦，所以每(mei)年(nian)约有1000万吨小麦进口。还有部分大米进口，在(zai)进口配额管理范围内调节，因此每(mei)年(nian)进口规模不大。

从国家粮(liang)食安全保障体系来看(kan)，我们基本构建了“三位一体”保障机(ji)制。一是粮(liang)食综合生产能力，以确(que)保谷物基本自给(gei)、口粮(liang)绝(jue)对安全为核心。2024

年(nian)我国粮(liang)食总产量迈上(shang)7亿吨台阶，最(zui)主要的贡献是小麦、水稻和玉米三大品种，目前整体产销平衡，自给(gei)率在(zai)99%以上(shang)。玉米每(mei)年(nian)有2.8亿吨产量，基本上(shang)能够满(man)足饲料粮(liang)需求。除此之外，豆类和薯(shu)类保持(chi)着(zhe)5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国内粮(liang)食生产体系来实现(xian)的，这是保障粮(liang)食安全的根基。二(er)是粮(liang)食储备调控体系，既有中央储备，也有地方储备，以应对突发事件、维(wei)护市场稳定为重点。这套体系经历了历史的考验，包括2008年(nian)南方冰雪灾害、汶川大地震(zhen)，以及近(jin)年(nian)来的全球粮(liang)食危机(ji)、新冠疫情冲击，这套储备调控体系成功应对了粮(liang)食安全风险挑战。三是全球农产品供应链，有效利用国际农产品市场和农业资源。国际市场的有效利用弥补了国内农业资源不足，2023年(nian)我国农产品进口总额2340多亿美元，如果这些农产品在(zai)国内生产，可能需要近(jin)14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的复种指(zhi)数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮(liang)食以及蔬菜、水果等(deng)农产品的生产，那(na)么缺(que)口部分就通过进口来解决。

国内粮(liang)食综合生产能力、粮(liang)食储备调控体系和全球农产品供应链，构成了“三位一体”的粮(liang)食安全保障机(ji)制，保障每(mei)个人都能够吃饱饭、吃好饭，确(que)保中国人的饭碗牢牢端在(zai)自己(ji)手中。

主持(chi)人：我国粮(liang)食产量连续多年(nian)保持(chi)在(zai)高(gao)平台上(shang)，2024年(nian)又出台新一轮千亿斤粮(liang)食产能提升行动方案(an)，在(zai)这样的背景下(xia)，粮(liang)食供需为什(shi)么还有缺(que)口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给(gei)，口粮(liang)绝(jue)对安全，那(na)这个缺(que)口在(zai)哪里呢？大豆。这就是为什(shi)么每(mei)年(nian)要通过国际市场进口近(jin)1亿吨大豆，因为蛋白(bai)饲料原料没有那(na)么多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给(gei)，就没有办法保证大豆的供给(gei)。

从国家粮(liang)食安全形势来看(kan)，现(xian)在(zai)正处于(yu)历史上(shang)最(zui)好的时期，但也不能回避农业供给(gei)体系存在(zai)结构性短板。立足人多地少的基本国情，我们在(zai)部分产品上(shang)没有办法实现(xian)自给(gei)，只能通过国际市场来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国际农产品市场和农业资源。

主持(chi)人：相较以往，2024年(nian)粮(liang)食进口同比下(xia)降，是什(shi)么原因？这是否意味着(zhe)我国粮(liang)食供给(gei)体系正在(zai)发生变化？

程国强：应该说(shuo)，供给(gei)体系有一些变化，但是不大。三大主粮(liang)能够实现(xian)基本自给(gei)，而且通过实施藏粮(liang)于(yu)地战略(lue)，能确(que)保口粮(liang)绝(jue)对安全，但是在(zai)供给(gei)体系中，大豆的短板依然存在(zai)。我们实施了大豆行动计划(hua)，通过在(zai)东北开展轮作试点、在(zai)南方稳粮(liang)扩油，扩大油料作物的种植面积，使大豆产量恢复性增长，近(jin)几年(nian)产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上(shang)发生改变。

进口减少是因为前几年(nian)进口太多，并不是需求减少，也不是国内供给(gei)增加。当前全球粮(liang)价下(xia)行，我国粮(liang)价低迷，农民种粮(liang)很(hen)难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值得关注。如果每(mei)年(nian)粮(liang)食进口能够控制在(zai)1.5亿吨以内，对国内市场的影响会稍小一些，但是肉类、大豆的进口不可回避。

守住耕地这个粮(liang)食生产命根子

主持(chi)人：谈到粮(liang)食问题，有一个词被(bei)反复提及，那(na)就是“耕地红线”。目前划(hua)定的18亿亩耕地红线，是出于(yu)什(shi)么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在(zai)2006年(nian)首(shou)次提出，当时根据对粮(liang)食供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食物消费(fei)结构等(deng)多方面因素，测算大概需要6亿吨粮(liang)食产量才能保证基本供给(gei)，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指(zhi)数，对应每(mei)年(nian)农作物种植面积为24亿亩，按照粮(liang)食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮(liang)食单产水平，耕地不能少于(yu)18亿亩。随着(zhe)工业化、城镇化加快推进，各地发展经济需要大量土地，占(zhan)用耕地现(xian)象普遍，造成耕地每(mei)年(nian)减少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地红线很(hen)快就会被(bei)突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮(liang)食种植面积的需要。

主持(chi)人：随着(zhe)土地流转(zhuan)和工商资本下(xia)乡，耕地“非农化”“非粮(liang)化”问题突出，您(nin)怎么看(kan)这个现(xian)象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着(zhe)工业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不可避免。同时，随着(zhe)人口老龄化程度(du)加深，以及农民工向非农部门转(zhuan)移，农业方面也出现(xian)了重大变化，大量工商资本、新型经营主体开始进入农业领域，基于(yu)其本身的需求，要保证投资不亏本可能不能只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮(liang)化”问题。

主要有三方面因素。一是由于(yu)人口增长，加上(shang)工业化、城镇化持(chi)续推进，对土地有刚性需求。二(er)是农业比较效益低，经营主体要通过“非农化”拿回成本、获得利润。三是随着(zhe)农民工转(zhuan)移就业，农村土地流转(zhuan)过程中可能产生耕地“非粮(liang)化”问题。

主持(chi)人：耕地“非农化”“非粮(liang)化”治理难度(du)有多大？

程国强：近(jin)年(nian)来，中央和地方在(zai)抓耕地“非农化”“非粮(liang)化”治理方面采(cai)取(qu)了很(hen)多措施，取(qu)得显著成效。但这是一个非常复杂的问题，首(shou)先，经济利益削弱种粮(liang)积极性，农业经营、种粮(liang)的比较效益低是导致耕地“非粮(liang)化”的根本动因。其次，一些“非粮(liang)化”的耕地种植经济作物后，整治难度(du)大、成本高(gao)，有的地方采(cai)取(qu)“一刀切”的方式，产生了很(hen)多值得反思的问题。再(zai)次，在(zai)协同监管上(shang)存在(zai)短板和不足，没有形成系统有效的监管机(ji)制。

加强整治需严格耕地占(zhan)补平衡管理并落(luo)实相关土地制度(du)改革(ge)要求。制度(du)建设方面，要加强耕地保护制度(du)建设，全面落(luo)实监管主体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮(liang)化”的一个重要原因是种粮(liang)比较效益低，要采(cai)取(qu)综合措施，让农民种粮(liang)能挣钱、能得利。要深挖科技潜(qian)力，不管是加强土地整治还是提高(gao)种粮(liang)收益，归根到底靠科技节本增效，通过提高(gao)单产、降低成本保障农民种粮(liang)收益，从根本上(shang)遏制耕地“非粮(liang)化”冲动。

主持(chi)人：您(nin)提到“严格耕地占(zhan)补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在(zai)工业化、城镇化推进过程中，占(zhan)用多少耕地须补充(chong)多少耕地，这叫占(zhan)补平衡。过去出现(xian)了一些偏差，比如，把好地占(zhan)了，补的是差地，这叫“狸猫换(huan)太子”。中央经济工作会议提出“严格耕地占(zhan)补平衡管理”，应该说(shuo)要求更高(gao)了、措施更严了，通过提高(gao)占(zhan)地成本、降低占(zhan)地需求，争取(qu)少占(zhan)地、不占(zhan)地，尽可能不占(zhan)好地。

具体怎么操作？一是明确(que)耕地占(zhan)补平衡原则，坚(jian)持(chi)“以补定占(zhan)”，数量与质量并重，不能像过去一样占(zhan)好地、补差地，这是原则性问题。二(er)是进一步拓(tuo)宽并补充(chong)耕地来源，尤其是开展退化耕地的治理，推进耕地后备资源开发。三是加强耕地保护与监管，严格落(luo)实耕地保护制度(du)，加强耕地占(zhan)补平衡责任考核，强化执(zhi)法力度(du)。四是提升耕地质量，推进高(gao)标准(zhun)农田建设，实施耕地质量保护与提升行动。五是完善占(zhan)补平衡落(luo)实机(ji)制，改进占(zhan)补平衡落(luo)实方式，明确(que)各级政府的责任和义务，确(que)保可操作、能执(zhi)行。

主持(chi)人：确(que)立18亿亩耕地红线后，我国农业资源开发模式进行了怎样的调整？

程国强：农业资源开发主要有三个方面。一是对撂荒地进行综合利用，包括对流转(zhuan)过程中无人耕种的土地，通过综合治理来加强利用。二(er)是改革(ge)耕地占(zhan)补平衡制度(du)，将非农建设以及造林、种树、种果等(deng)各类占(zhan)用耕地行为纳入耕地占(zhan)补平衡管理，通过实施“大占(zhan)补”，确(que)保省域内耕地总量实现(xian)动态(tai)平衡。三是拓(tuo)展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向整个国土资源开发农业资源，综合利用改造盐碱地等(deng)，创(chuang)新开发模式。

农业科技创(chuang)新要补上(shang)短板弱项

主持(chi)人：2024年(nian)中央农村工作会议提到“强化农业科技和装备支撑(cheng)”，我国农业科技创(chuang)新水平如何？

程国强：从世界(jie)范围看(kan)，我国农业科技创(chuang)新水平已迈入第一方阵，取(qu)得了显著进展和突破。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年(nian)的54.5%提高(gao)了近(jin)9个百(bai)分点。农作物良种覆盖(gai)率近(jin)年(nian)达到96%，对粮(liang)食增产的贡献率达45%。种业创(chuang)新方面，小麦、玉米等(deng)都有创(chuang)新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。农机(ji)装备水平提升，我国农作物耕种收综合机(ji)械化率超过73%，小麦基本实现(xian)全程机(ji)械化，玉米、水稻的耕种收机(ji)械化率在(zai)80%以上(shang)，还有大宗经济作物、设施农业、农产品初加工等(deng)领域，机(ji)械化水平也大幅提高(gao)。农业生产从主要依靠人力畜力向依靠机(ji)械动力转(zhuan)变，为提高(gao)劳动生产率、土地产出率和资源利用率发挥了非常重要的作用。

主持(chi)人：有数据显示，我国每(mei)年(nian)有6000项至7000项农业科技成果面世，但成果转(zhuan)化率只有30%至40%，也就是说(shuo)，农业科技成果的转(zhuan)化率较低，您(nin)怎么看(kan)？

程国强：确(que)实，农业科技创(chuang)新在(zai)取(qu)得重要成就的同时，也还存在(zai)很(hen)多短板和弱项，你说(shuo)的这个问题就非常突出。

首(shou)先，科研成果与产业需求不匹(pi)配。高(gao)校科研院(yuan)所对农业科技创(chuang)新的评价指(zhi)标过于(yu)注重理论期刊(kan)、学术成果数量，很(hen)多成果不是为了满(man)足产业需要、现(xian)实需要，更多是为了发论文，怎样改变这个指(zhi)挥棒(bang)是重要的科技体制改革(ge)课题。另外，很(hen)多科学研究缺(que)乏市场导向，有些成果具有较高(gao)的创(chuang)新价值与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益，还缺(que)乏必要的转(zhuan)化机(ji)制，产学研用一体的链条没有建立起来。

其次，缺(que)乏有转(zhuan)化实力的主体。我国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战略(lue)性、长期投资缺(que)乏规划(hua)和意愿。当然，农业科技成果转(zhuan)化确(que)实周期长、风险高(gao)，让很(hen)多企业望而却步。所以，需要吸引社会资本、金融机(ji)构进入，目前科技金融机(ji)制创(chuang)新相对来讲还比较滞后。

再(zai)次，推广体系不够完善。最(zui)需要技术的是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主要依靠政府主导，缺(que)乏市场化运作就难以满(man)足多样化需求，怎样处理好政府与市场的关系，是完善科技创(chuang)新体系、推广体系、转(zhuan)化体系要突破的一个重大课题。

确(que)保农民种粮(liang)增产增收

主持(chi)人：又到一年(nian)春耕季，有一个问题大家比较关注，就是“谁来种粮(liang)”？为什(shi)么反复强调健全种粮(liang)农民收益保障机(ji)制？

程国强：随着(zhe)农村人口老龄化，同时大规模农业转(zhuan)移人口进入城市，“谁来种粮(liang)”的问题一直(zhi)是个重大课题。这也是为什(shi)么反复强调要推进农业经营体制机(ji)制创(chuang)新、培(pei)育新型农业经营主体。

从种粮(liang)的角度(du)来看(kan)，由于(yu)农业是自然再(zai)生产和经济再(zai)生产交织的产业，既面临市场风险，种的粮(liang)食能不能卖出去、卖个好价格没有办法把握，同时受自然风险影响非常大，种粮(liang)农民困难比较多、压力很(hen)大。反复强调要健全种粮(liang)农民收益保障机(ji)制，就是要让农民种粮(liang)不亏本、有钱挣，这样才能有效提高(gao)和保护他们种粮(liang)的积极性。

现(xian)在(zai)的问题是，种粮(liang)确(que)实很(hen)难挣钱。首(shou)先，种粮(liang)成本持(chi)续上(shang)涨。相较2004年(nian)，粮(liang)食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上(shang)涨速度(du)远远高(gao)于(yu)价格上(shang)涨。其次，现(xian)有政策为保护农民种粮(liang)积极性发挥了重要作用，但还有较大提升空间。比如，有地的农户(hu)通过“一卡通”都能拿到农业补贴，而不是根据种粮(liang)实际情况进行补贴，导致补贴政策效能不高(gao)；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在(zai)操作机(ji)制上(shang)还有较大完善空间。再(zai)次，仍需探索适合我国国情的增收机(ji)制。农民种粮(liang)后怎么让粮(liang)食增值？一些新型农业经营主体的探索值得借鉴(jian)。我们在(zai)江西调研发现(xian)，除了生产环节，新型农业经营主体还通过烘干、收储、物流、加工环节延伸(shen)粮(liang)食产业链，尽管也帮农户(hu)托(tuo)管土地，但是不担心亏本，因为粮(liang)食收上(shang)来以后，通过加工销售(shou)可以实现(xian)大幅度(du)增值，从而弥补上(shang)游(you)的损失。所以，健全种粮(liang)农民收益保障机(ji)制，除了强化政策保障，还要构建完整的粮(liang)食产业链，真正让农民种粮(liang)增收。

“纵横结合”构建利益补偿机(ji)制

主持(chi)人：我国粮(liang)食生产布局是如何确(que)定的？

程国强：基于(yu)我国农业资源条件，粮(liang)食生产形成了几大区域。一个是粮(liang)食主产区，全国共有13个主产区，过去粮(liang)食生产相对比较均衡，现(xian)在(zai)近(jin)80%的粮(liang)食在(zai)主产区生产。一个是产销平衡区，粮(liang)食既不调出也不调进，产量和销量相对平衡。还有一个是粮(liang)食主销区，粮(liang)食产量和需求存在(zai)缺(que)口。从目前粮(liang)食生产布局来看(kan)，逐步向粮(liang)食主产区集中，由此带来的问题是，如果不能实现(xian)粮(liang)食均衡生产，意味着(zhe)粮(liang)食主产区的压力和负担会越来越重，过去所说(shuo)的“高(gao)产穷县”“粮(liang)食大县、经济弱县”的趋势会越来越显著，进而影响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的产能逐步下(xia)降，不利于(yu)国家粮(liang)食安全保障。所以，要坚(jian)持(chi)粮(liang)食安全党政同责，在(zai)支持(chi)主产区抓好粮(liang)食生产的同时，也要求产销平衡区、主销区抓好粮(liang)食安全、粮(liang)食生产。

主持(chi)人：粮(liang)食主产区提供了全国超70%的粮(liang)食，但经济发展普遍落(luo)后于(yu)主销区，主要原因是什(shi)么？

程国强：总的来讲，主产区为保障国家粮(liang)食安全作出了巨大贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能区规划(hua)，粮(liang)食主产区作为提供农产品的主体功能区，属(shu)于(yu)限(xian)制开发区域，严格限(xian)制进行大规模的工业化生产和城镇化建设，严禁违规占(zhan)用耕地从事非农建设，这在(zai)客观上(shang)限(xian)制了城镇化扩张。另一方面，由于(yu)种粮(liang)比较效益低，付出了较多发展经济的机(ji)会成本。而且，由于(yu)对粮(liang)食产量有要求，高(gao)标准(zhun)农田建设等(deng)需要进行相应的资金配套，主产区要动用财力来推动农业基础设施建设，别的发展机(ji)会就少一些。而非主产区可以有更多机(ji)会发展二(er)三产业，经济发达，财政富裕，主产区与其的差距(ju)会进一步拉(la)大。

主持(chi)人：这种情况下(xia)，如何有效调动粮(liang)食主产区重农抓粮(liang)积极性？

程国强：中央采(cai)取(qu)了很(hen)多措施，比如对产粮(liang)大县实行以财政转(zhuan)移支付为主的纵向补偿机(ji)制，对保护和提高(gao)主产区重农抓粮(liang)积极性发挥了重要作用。但是随着(zhe)经济发展，仅靠纵向补偿不能满(man)足需求，还要调动非主产区的积极性，因此提出建立省际横向利益补偿机(ji)制，也就是主销区对主产区进行必要的利益补偿。

2024年(nian)中央农村工作会议提出，启动实施中央统筹下(xia)的粮(liang)食产销区省际横向利益补偿。也就是说(shuo)，除了纵向利益补偿机(ji)制，横向利益补偿机(ji)制也要尽快建立。在(zai)这个过程中，应把握几个重点：怎样确(que)定补贴额度(du)，主销区究竟要拿多少钱来补偿主产区；采(cai)取(qu)怎样的方式补偿；主产区有多大规模的资金需求要通过横向补偿，补偿的标准(zhun)是多少；等(deng)等(deng)。在(zai)政策实施过程中，要做好顶层设计，特别是要在(zai)实际操作中把这些关键问题解决好。（本文来源：经济日报 主持(chi)人：经济日报记者 谢 慧）