二是土地市场化改革稳步推进。农村土地制度改革稳妥有序推进，试点集体经营性建设(she)用地入市流转，构(gou)建城(cheng)乡统一(yi)的建设(she)用地市场，盘活农村闲置农房和宅基地，赋(fu)予农民(min)更(geng)加充分的财产权益。自然资源部(bu)数据显示(shi)，2023年，全国350个县（市、区、旗）共试点完成(cheng)农村集体经营性建设(she)用地入市719宗，成(cheng)交金额(e)185.2亿元。

三(san)是农业(ye)农村优(you)先发展投入保障机制持续完善。中央预算内投资、地方政(zheng)府专项债券支持力(li)度不(bu)断加大，土地出让收入用于农业(ye)农村的比例稳步提高。2012年至2023年，国家财政(zheng)用于农林水事务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农贷款余额(e)从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现代流通体系逐步健全。县域(yu)商业(ye)体系加快建立，乡村物流网络(luo)、数字化建设(she)水平稳步提升，截至2023年末(mo)，累计建成(cheng)1200多个县级公共寄递配送中心、28.9万个村级寄递物流综合服务站(zhan)、19万个村邮站(zhan)。2023年，全国农村网络(luo)零(ling)售额(e)达2.5万亿元，农产品网络(luo)零(ling)售额(e)5870.3亿元。

五是产业(ye)融合发展水平进一(yi)步提升。城(cheng)乡产业(ye)布局(ju)优(you)化、优(you)势互补、关联紧密，打造了一(yi)批(pi)产业(ye)融合发展平台(tai)，截至目前，各(ge)地建设(she)优(you)势特色产业(ye)集群220个、国家现代农业(ye)产业(ye)园(yuan)350个。2023年，农产品加工转化率达74%，农产品加工产值与农业(ye)总产值的比值为2.59∶1。随(sui)着产业(ye)链延(yan)伸、价值链提升、农业(ye)功能拓展，农业(ye)与文(wen)化、旅游、康养(yang)等(deng)产业(ye)加快融合，休闲农业(ye)、农村电商等(deng)新产业(ye)、新业(ye)态、新模式层出不(bu)穷，一(yi)二三(san)产业(ye)融合呈(cheng)现新局(ju)面(mian)。

我国城(cheng)乡融合发展成(cheng)效显著，但仍面(mian)临农村资源要素激活不(bu)充分、公共资源配置不(bu)均衡等(deng)问题。具(ju)体来看，城(cheng)乡人口双向有序流动机制尚不(bu)健全，居住证制度与基本公共服务挂钩机制还不(bu)顺(shun)畅，户(hu)籍人口城(cheng)镇化率低于常住人口城(cheng)镇化率；城(cheng)乡二元土地制度破解难，不(bu)能有效满(man)足城(cheng)乡融合发展的土地需求(qiu)；农村金融市场发育较(jiao)为滞后，融资难、融资贵(gui)等(deng)问题依然存在；闲置宅基地、废(fei)弃(qi)的集体公益性建设(she)用地转变为集体经营性建设(she)用地入市仍存在一(yi)些堵(du)点和难点，农村集体资产配置效率有待提升。

如(ru)何统筹推动城(cheng)乡融合向更(geng)大规模、更(geng)深层次、更(geng)高水平迈进，是新发展阶段亟待解决的一(yi)个重(zhong)大课题。城(cheng)乡融合通过要素自由流动优(you)化资源配置，进而实现分工分业(ye)和城(cheng)乡经济社会协(xie)调发展，其核心在于通过创新体制机制，从根本上破除城(cheng)乡分割的体制弊(bi)端，既(ji)打开城(cheng)门，也开放乡村，建立统一(yi)的商品市场与要素市场，高效配置劳动、资本、土地和技术等(deng)要素，促(cu)进城(cheng)乡要素从单向流动转向平等(deng)交换、双向自由流动。

首先，健全农业(ye)转移(yi)人口市民(min)化配套政(zheng)策措施。推动财政(zheng)转移(yi)支付与农业(ye)转移(yi)人口市民(min)化挂钩，完善中央财政(zheng)农业(ye)转移(yi)人口市民(min)化奖励资金制度，鼓励人口净流入省份(fen)建立健全省对下农业(ye)转移(yi)人口市民(min)化奖励机制；完善奖补政(zheng)策，建立省、市级财政(zheng)资金对吸纳(na)落户(hu)人数较(jiao)多县（市、区）的投资补助机制，加大预算内投资支持力(li)度；在县域(yu)内按(an)照常住人口规模统筹公共资源配置，合理调整(zheng)人口流入流出地区教师、医生等(deng)编制定额(e)和基本公共服务设(she)施布局(ju)。

其次，进一(yi)步深化户(hu)籍制度改革。剥离户(hu)籍的附加福利，让户(hu)籍真正回(hui)归人口登记管理功能。持续拓宽农业(ye)转移(yi)人口在城(cheng)市落户(hu)通道，提升城(cheng)市开放度、包容性；城(cheng)市落户(hu)政(zheng)策要对租购房者同等(deng)对待，允(yun)许租房常住人口在公共户(hu)口落户(hu)；探索实施农民(min)居住地登记备案制度，不(bu)改变户(hu)口性质(zhi)，不(bu)影(ying)响农村权益，消除其进城(cheng)的后顾之忧。

再次，持续深化农村土地制度改革。完善承包地“三(san)权分置”制度，探索承包权依法自愿有偿退出机制，强化对土地经营权的赋(fu)能和平等(deng)保护；加强探索宅基地自愿有偿退出机制，考虑允(yun)许依法取得(de)的宅基地在较(jiao)大范围内向符合条件的农村集体经济组织(zhi)成(cheng)员家庭转让；完善农村集体建设(she)用地制度，运用市场机制盘活乡村存量土地和低效用地。

最后，建立社会资本投资农业(ye)农村规范引导机制。明确社会资本作为农业(ye)农村发展的协(xie)助者、参与者的基本定位(wei)，为资本下乡提供基础设(she)施、融资、用地、人才聘用等(deng)配套政(zheng)策支持，引导其投向短(duan)板弱项和关键环(huan)节；建立城(cheng)乡统一(yi)的产权流转交易(yi)市场，健全产权价值评估(gu)、交易(yi)流转机制，推动产权顺(shun)畅流转，促(cu)进要素融合发展。

发挥县域(yu)独特优(you)势汇聚强大动能

城(cheng)乡融合，重(zhong)点在县域(yu)。在城(cheng)乡融合发展进程中，县域(yu)发挥了怎样的龙(long)头带动作用？

刘合光（中国农业(ye)科学院农业(ye)经济与发展研究所研究员）：党的十八大以来，我国城(cheng)乡差(cha)距(ju)逐步缩小(xiao)，城(cheng)乡融合程度不(bu)断加深。城(cheng)乡发展进入新阶段，县域(yu)作为重(zhong)大突破口，成(cheng)为推动城(cheng)乡融合发展的重(zhong)要支撑。

为什么说“城(cheng)乡融合，重(zhong)点在县域(yu)”？

首先，县域(yu)在城(cheng)乡融合发展中占据重(zhong)要位(wei)置。县域(yu)是推进城(cheng)乡融合发展的腹地，我国县域(yu)国土面(mian)积占全国90%左右，人口比重(zhong)超50%，在县域(yu)实现城(cheng)乡融合发展，涉及空间广(guang)、人口多。县域(yu)作为国民(min)经济的基本单元，是城(cheng)乡资源要素流动和配置的枢(shu)纽，县域(yu)治理是推进国家治理体系和治理能力(li)现代化的重(zhong)要一(yi)环(huan)，搞活县域(yu)经济，将有效促(cu)进城(cheng)乡融合发展。

其次，县域(yu)是推进城(cheng)乡融合发展的低成(cheng)本区域(yu)。物体总是沿着阻力(li)最小(xiao)的路径前进，社会发展同样沿着阻力(li)最小(xiao)的路径进发。从经济实力(li)看，大中城(cheng)市具(ju)有吸纳(na)农业(ye)人口的潜力(li)，但是农民(min)落户(hu)大中城(cheng)市成(cheng)本较(jiao)高，而县域(yu)可以较(jiao)低成(cheng)本吸纳(na)农民(min)并提供有效公共产品供给，在推进城(cheng)乡融合发展过程中具(ju)有较(jiao)好的经济性。

再次，县域(yu)为城(cheng)乡融合发展提供了关键的文(wen)化场域(yu)。在县域(yu)生活的广(guang)大人民(min)群众具(ju)有强大的文(wen)化认同和紧密的情感链接，县域(yu)是他们浸润其中的家园(yuan)。以县域(yu)为切入点，可以充分发挥文(wen)化传承优(you)势，在文(wen)化融合协(xie)同中坚持城(cheng)乡一(yi)体，更(geng)好推进城(cheng)乡经济社会融合发展。

在城(cheng)乡融合发展进程中，县域(yu)的龙(long)头带动作用体现在以下方面(mian)。

一(yi)是优(you)化资源配置。通过实施“千万工程”，浙江省累计吸引超过3000亿元社会资本投入乡村，带动近百万农民(min)就业(ye)。浙江经验充分证明，县域(yu)成(cheng)为城(cheng)市资源向乡村辐射的前沿阵地。作为传统劳务输出大省的湖北，面(mian)对县（市）人口流动出现转折性变化，在返乡人口多于外出务工人口、县城(cheng)人口快速增加的情况下，推动就地城(cheng)镇化，开展城(cheng)镇和产业(ye)“双集中”试点，形成(cheng)了“人口集中、产业(ye)集聚、功能集成(cheng)、要素集约(yue)”的发展态势，资源配置进一(yi)步优(you)化，有力(li)促(cu)进了城(cheng)乡融合发展。

二是统筹基础设(she)施建设(she)与公共服务供给。浙江省推动“千万工程”持续深化，在城(cheng)乡基础设(she)施建设(she)方面(mian)有新突破，农村等(deng)级公路比例达100%，率先基本实现城(cheng)乡同质(zhi)饮水，5G网络(luo)实现重(zhong)点行政(zheng)村全覆盖。湖北省嘉鱼县在扩(kuo)大公共服务供给方面(mian)表现突出，该县精准掌握群众返乡进城(cheng)意愿和需求(qiu)，制定出台(tai)17项综合性民(min)生政(zheng)策，优(you)化服务供给，对标地级市标准，推进紧密型教联体、医共体、养(yang)联体，让农村群众享受到大城(cheng)市品质(zhi)的公共服务。

三(san)是统筹城(cheng)乡基层治理。以县域(yu)为突破口推进城(cheng)乡治理一(yi)体化，便于构(gou)建区域(yu)联动、上下协(xie)同、全面(mian)覆盖、精细管理的共建共治共享的城(cheng)乡基层治理格局(ju)。以浙江省嘉兴市为例，该市深入推进数字化基层治理，以一(yi)块智慧大屏(ping)让消防(fang)、安防(fang)等(deng)数据信息实时展现，同时建立“立方众治”平台(tai)，矛(mao)盾处理、小(xiao)区管理、垃圾分类等(deng)都纳(na)入平台(tai)，并融合多元主体实现共治共享，有效提高了社区治理的精准性。

四是夯实产业(ye)基础支撑。城(cheng)乡融合发展，产业(ye)是支撑。湖北省积极发展县域(yu)富民(min)产业(ye)，着力(li)做(zuo)好“土特产”文(wen)章、发展精深加工、促(cu)进农旅融合，持续强化农业(ye)品牌(pai)培育，围绕重(zhong)点农业(ye)产业(ye)链出台(tai)了“虾十条”“米九(jiu)条”“茶十条”等(deng)优(you)势产业(ye)政(zheng)策，目前全省85个涉农县市区均有1个至2个主推区域(yu)品牌(pai)，为城(cheng)乡融合发展夯实了产业(ye)基础支撑。

推动县域(yu)在城(cheng)乡融合发展中释放更(geng)强大动能，一(yi)方面(mian)，要引入增量主体、注(zhu)入合作发展的新生力(li)量。可考虑把东西部(bu)合作经验创新性运用于统筹推进县域(yu)城(cheng)乡融合发展；采取“千校兴镇”“万企兴万村”“科技小(xiao)院”等(deng)方式，把有实力(li)的科技主体和教育主体引入县域(yu)；以建立“强村公司”和“强镇公司”的方式，激活县域(yu)沉(chen)睡的资源和资产。另一(yi)方面(mian)，要加强规划布局(ju)。科学预判(pan)城(cheng)乡人口变动趋势、尊重(zhong)城(cheng)乡经济社会发展规律，提高规划的科学性和全局(ju)协(xie)同性，通盘考虑土地利用、产业(ye)发展、居民(min)点建设(she)等(deng)任务；坚持城(cheng)乡一(yi)体，提升村庄规划编制和城(cheng)镇建设(she)规划的协(xie)调性；统筹规划和优(you)化城(cheng)乡产业(ye)发展、基础设(she)施和公共服务布局(ju)。此外，需进一(yi)步完善体制机制，为县域(yu)城(cheng)乡融合发展赋(fu)能。构(gou)建开放创新的发展机制，通过开发新要素、推进要素优(you)化组合、强化体制机制改革，为城(cheng)乡融合发展增活力(li)、添动力(li)；构(gou)建合作共赢的发展机制，在教育、医疗卫生、养(yang)老保障等(deng)方面(mian)推动形成(cheng)城(cheng)乡发展共同体；构(gou)建绿色协(xie)调的发展机制，以资源节约(yue)、环(huan)境友(you)好的方式推进城(cheng)乡建设(she)，拓宽城(cheng)乡发展空间，塑造要素有序自由流动、基本公共服务均等(deng)化、资源环(huan)境可承载的城(cheng)乡融合发展新格局(ju)。

持续释放融合发展试验区示(shi)范效应

2019年，国家发展改革委等(deng)部(bu)门确定11个国家城(cheng)乡融合发展试验区，各(ge)试验区深入探索、先行先试，形成(cheng)了哪些可推广(guang)的典型经验？

高鸣（农业(ye)农村部(bu)农村经济研究中心研究员）：国家城(cheng)乡融合发展试验区先行先试，主要聚焦(jiao)于建立城(cheng)乡有序流动的人口迁徙制度、搭建城(cheng)乡产业(ye)协(xie)同发展平台(tai)、健全农民(min)持续增收体制机制等(deng)11项重(zhong)点任务，积极探索具(ju)有可复制、可推广(guang)价值的典型经验。近年来，各(ge)试验区围绕重(zhong)点任务，坚持农业(ye)农村优(you)先发展，守正创新、先立后破，深入探索城(cheng)乡融合发展体制机制改革，取得(de)显著成(cheng)效，改革试验区的示(shi)范带动效应得(de)到充分释放。

试验区内人口流动更(geng)加合理有序，土地、资金、技术等(deng)要素在城(cheng)乡之间双向自由流动的制度性通道基本打通，经济增速保持在较(jiao)快区间，资源利用效率、要素配置效率持续提升。试验区内城(cheng)乡产业(ye)发展更(geng)加协(xie)同、农民(min)持续增收的体制机制不(bu)断优(you)化，城(cheng)乡居民(min)之间收入、生活水平差(cha)距(ju)逐步缩小(xiao)，为促(cu)进农民(min)农村共同富裕提供了重(zhong)要支撑。

党的二十届三(san)中全会和2024年中央经济工作会议对城(cheng)乡融合发展作出重(zhong)要部(bu)署，凸(tu)显了重(zhong)塑城(cheng)乡关系的重(zhong)要性、紧迫性。总结推广(guang)国家城(cheng)乡融合发展试验区的典型经验，有利于在更(geng)大范围内释放改革效应，为构(gou)建城(cheng)乡融合发展新格局(ju)提供支撑。

一(yi)是聚焦(jiao)人才、土地、资金等(deng)要素，不(bu)断健全有利于城(cheng)乡要素双向流动和平等(deng)交换的体制机制。消弭城(cheng)乡之间的要素流动限制，是建设(she)全国统一(yi)大市场、构(gou)建新发展格局(ju)的重(zhong)要内容。各(ge)试验区充分发挥经济体制改革的牵引作用，不(bu)断破除妨(fang)碍城(cheng)乡要素合理配置的体制机制壁垒(lei)，促(cu)进各(ge)类要素更(geng)多向乡村流动，努力(li)在乡村形成(cheng)人才、土地、资金、产业(ye)、信息汇聚的良(liang)性循环(huan)。河(he)南省许昌市大力(li)推行科技副乡（镇）长(chang)制度，累计选派超过150名专家人才到基层服务，促(cu)进科技成(cheng)果转化服务加速下沉(chen)农村；制定农村集体经营性建设(she)用地入市实施办法，2020年以来累计入市交易(yi)农村集体经营性建设(she)用地共21宗、789.22亩，成(cheng)交金额(e)3.89亿元。实践证明，重(zhong)塑新型城(cheng)乡关系，需持续打通城(cheng)乡要素双向流动和平等(deng)交换的制度性通道，不(bu)断形成(cheng)有利于乡村发展的健全的要素市场。

二是推动特色产业(ye)加速集聚，持续完善有利于乡村经济多元化发展的体制机制。产业(ye)振兴是乡村振兴的重(zhong)中之重(zhong)，产业(ye)融合是推动城(cheng)乡融合的重(zhong)要举(ju)措。各(ge)试验区依托当地资源禀赋(fu)和特色优(you)势，聚焦(jiao)“土特产”，搭建城(cheng)乡产业(ye)协(xie)同发展平台(tai)，培育新产业(ye)新业(ye)态，提升价值链、完善利益链，做(zuo)大做(zuo)强特色产业(ye)取得(de)明显成(cheng)效。重(zhong)庆市大力(li)培育“一(yi)主两辅”乡村生态特色产业(ye)，着力(li)开展品牌(pai)建设(she)并推进集聚发展，累计建设(she)国家优(you)势特色产业(ye)集群9个、现代农业(ye)产业(ye)园(yuan)12个、农业(ye)产业(ye)强镇39个，全市生态特色产业(ye)综合产值达5200亿元。实践证明，产业(ye)是发展的根基，走城(cheng)乡融合发展之路，需充分挖掘地方特色、强化产业(ye)协(xie)同、健全利益联动机制，以城(cheng)乡产业(ye)协(xie)同发展引领乡村经济多元化发展。

三(san)是促(cu)进城(cheng)乡基础设(she)施一(yi)体化发展、基本公共服务均等(deng)化供给，深入探索有利于公共资源高效合理配置的体制机制。各(ge)试验区坚持把公共基础设(she)施建设(she)的重(zhong)点放在乡村，开展城(cheng)乡基础设(she)施统一(yi)规划建设(she)和管护；推动公共服务、社会事业(ye)向农村延(yan)伸覆盖，推进城(cheng)乡基本公共服务实现标准统一(yi)和提升。江西省鹰潭市统筹推进城(cheng)乡基础设(she)施布局(ju)，全面(mian)构(gou)建城(cheng)乡供水、污水处理、公路交通、电商物流、垃圾处理“五张网”；通过整(zheng)乡或(huo)整(zheng)村组建物业(ye)中心、聘请物业(ye)公司等(deng)方式，为农民(min)提供卫生保洁、农机租赁、农具(ju)停放、水电安装等(deng)优(you)质(zhi)便捷(jie)的服务，实现“物业(ye)进乡村”全覆盖。实践证明，推动城(cheng)乡融合发展见实效，需聚焦(jiao)基础设(she)施和公共服务等(deng)农民(min)群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓好办成(cheng)一(yi)批(pi)重(zhong)点实事，着力(li)提高其获得(de)感、幸福感、安全感。

四是拓宽增收致富渠道，加快形成(cheng)有利于农民(min)收入持续增长(chang)的体制机制。各(ge)试验区不(bu)断强化现代农民(min)职业(ye)技能培训，完善农民(min)工输出地与输入地的劳务对接机制，确保农民(min)工与城(cheng)镇职工享有平等(deng)的就业(ye)权利，深化农村集体产权制度改革，多措并举(ju)促(cu)进农民(min)增收致富。江苏宁锡常接合片(pian)区以推动高质(zhi)量充分就业(ye)提高工资性收入、以支持多元化创业(ye)提高经营性收入、以完善强农惠农富农支持制度提高转移(yi)性收入、以深化产权制度改革提高财产性收入，2023年试验片(pian)区内5区（市）的农民(min)收入均值达37884元，比2019年提高35.57%，是全国城(cheng)乡收入差(cha)距(ju)最小(xiao)的地区之一(yi)。实践证明，构(gou)建城(cheng)乡融合发展新格局(ju)，要坚持以人民(min)为中心的发展思想，实现好、维护好、发展好广(guang)大农民(min)群众的根本利益，千方百计拓宽农民(min)增收致富渠道，促(cu)进农民(min)农村共同富裕。 （来源：经济日报）