主(zhu)持人：我国几次重要会议都提到了粮食(shi)价(jia)格。在您看来(lai)，2024年国际粮食(shi)市场大幅波动(dong)是受什么因素影响？

程国强：2024年全球粮食(shi)增产，产销(xiao)总(zong)体平衡(heng)。根据价(jia)格变(bian)化的机理，价(jia)格主(zhu)要受供需影响，如果生产大于需求，那就意味着整个粮价(jia)处于相对平稳状态。但实际上近(jin)20年来(lai)，全球范围内已经出现三次粮价(jia)大幅波动(dong)，分别(bie)是2008年、2012年和2022年。粮价(jia)主(zhu)要受供需影响，但并不是由供需决定(ding)的。全球粮价(jia)自2022年达到顶(ding)峰后，一直处于下降通道，由于地(di)缘政治冲突、全球经济不景气，国际粮食(shi)市场出现波动(dong)。

这反映了在全球粮食(shi)安全格局中，决定(ding)粮食(shi)安全形势的，除了供需基本面等传统(tong)因素，还有很多(duo)非传统(tong)因素，包括地(di)缘政治冲突、气候变(bian)化、宏观(guan)经济形势等，特别(bie)是部分发展中国家农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺口，全球粮食(shi)生产和贸易高度集中在少数国家，这些国家政策的变(bian)化会影响粮食(shi)价(jia)格，使全球粮食(shi)安全面临更加(jia)复杂的挑战。

“三位一体”保障我国端(duan)牢饭(fan)碗(wan)

主(zhu)持人：说完(wan)全球粮食(shi)市场，再(zai)来(lai)看我国粮食(shi)保障情况。我国主(zhu)要粮食(shi)品(pin)种有哪几大类？生产和进口情况如何(he)？

程国强：我国粮食(shi)主(zhu)要有三类品(pin)种。一是谷物，比如大米、小(xiao)麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概(gai)6.4亿吨。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概(gai)2300万吨。三是薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大概(gai)3000万吨。我国目前粮食(shi)的产量达到7亿吨。

党的十八大以来(lai)，习近(jin)平总(zong)书记高度重视粮食(shi)安全，提出新粮食(shi)安全观(guan)，确(que)保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食(shi)供需基本平衡(heng)，还有一些饲料粮需要通过国际市场来(lai)解决。我国每年进口粮食(shi)1.5亿吨左右，其中近(jin)1亿吨是大豆，除了榨(zha)油之(zhi)外，大豆最重要的用途是作为(wei)蛋白饲料原料，我们养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋白含量需要通过进口来(lai)解决。

还有谷物进口，其中一部分就是小(xiao)麦。主(zhu)要从品(pin)种调(diao)剂的角度来(lai)考虑，比如，从澳大利亚进口软质小(xiao)麦、从加(jia)拿(na)大进口强筋小(xiao)麦，都是做糕(gao)点所需要的原料，而国内生产的主(zhu)要是中筋小(xiao)麦，所以每年约有1000万吨小(xiao)麦进口。还有部分大米进口，在进口配额管理范围内调(diao)节，因此(ci)每年进口规模不大。

从国家粮食(shi)安全保障体系来(lai)看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食(shi)综合生产能力，以确(que)保谷物基本自给、口粮绝对安全为(wei)核心。2024

年我国粮食(shi)总(zong)产量迈上7亿吨台阶，最主(zhu)要的贡献(xian)是小(xiao)麦、水稻和玉米三大品(pin)种，目前整体产销(xiao)平衡(heng)，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满(man)足饲料粮需求。除此(ci)之(zhi)外，豆类和薯类保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国内粮食(shi)生产体系来(lai)实现的，这是保障粮食(shi)安全的根基。二是粮食(shi)储备调(diao)控体系，既(ji)有中央储备，也(ye)有地(di)方(fang)储备，以应对突发事件、维护(hu)市场稳定(ding)为(wei)重点。这套(tao)体系经历了历史的考验，包括2008年南方(fang)冰雪灾害(hai)、汶川大地(di)震，以及(ji)近(jin)年来(lai)的全球粮食(shi)危机、新冠疫情冲击，这套(tao)储备调(diao)控体系成(cheng)功应对了粮食(shi)安全风险挑战。三是全球农产品(pin)供应链，有效利用国际农产品(pin)市场和农业资源。国际市场的有效利用弥补了国内农业资源不足，2023年我国农产品(pin)进口总(zong)额2340多(duo)亿美元，如果这些农产品(pin)在国内生产，可能需要近(jin)14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地(di)，按照1.33的复种指(zhi)数，整体种植面积约25.7亿亩，用来(lai)保障7亿吨粮食(shi)以及(ji)蔬菜、水果等农产品(pin)的生产，那么缺口部分就通过进口来(lai)解决。

国内粮食(shi)综合生产能力、粮食(shi)储备调(diao)控体系和全球农产品(pin)供应链，构成(cheng)了“三位一体”的粮食(shi)安全保障机制，保障每个人都能够吃饱饭(fan)、吃好饭(fan)，确(que)保中国人的饭(fan)碗(wan)牢牢端(duan)在自己手中。

主(zhu)持人：我国粮食(shi)产量连续多(duo)年保持在高平台上，2024年又出台新一轮千(qian)亿斤粮食(shi)产能提升行动(dong)方(fang)案，在这样的背景下，粮食(shi)供需为(wei)什么还有缺口？

程国强：我国小(xiao)麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为(wei)什么每年要通过国际市场进口近(jin)1亿吨大豆，因为(wei)蛋白饲料原料没有那么多(duo)耕地(di)来(lai)种。比如大豆和玉米是竞争性(xing)作物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的供给。

从国家粮食(shi)安全形势来(lai)看，现在正处于历史上最好的时期(qi)，但也(ye)不能回避农业供给体系存在结(jie)构性(xing)短板。立(li)足人多(duo)地(di)少的基本国情，我们在部分产品(pin)上没有办法实现自给，只能通过国际市场来(lai)解决。所以，要推动(dong)农业对外开放，有效利用好国际农产品(pin)市场和农业资源。

主(zhu)持人：相较以往，2024年粮食(shi)进口同比下降，是什么原因？这是否意味着我国粮食(shi)供给体系正在发生变(bian)化？

程国强：应该说，供给体系有一些变(bian)化，但是不大。三大主(zhu)粮能够实现基本自给，而且通过实施藏粮于地(di)战略，能确(que)保口粮绝对安全，但是在供给体系中，大豆的短板依然存在。我们实施了大豆行动(dong)计划，通过在东(dong)北(bei)开展轮作试点、在南方(fang)稳粮扩油，扩大油料作物的种植面积，使大豆产量恢复性(xing)增长，近(jin)几年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生改变(bian)。

进口减少是因为(wei)前几年进口太多(duo)，并不是需求减少，也(ye)不是国内供给增加(jia)。当前全球粮价(jia)下行，我国粮价(jia)低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品(pin)进口对国内市场的影响值得关(guan)注。如果每年粮食(shi)进口能够控制在1.5亿吨以内，对国内市场的影响会稍小(xiao)一些，但是肉类、大豆的进口不可回避。

守住耕地(di)这个粮食(shi)生产命(ming)根子(zi)

主(zhu)持人：谈到粮食(shi)问题，有一个词被反复提及(ji)，那就是“耕地(di)红线”。目前划定(ding)的18亿亩耕地(di)红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地(di)红线在2006年首次提出，当时根据对粮食(shi)供求趋势的判断(duan)，结(jie)合人口增长趋势、食(shi)物消费结(jie)构等多(duo)方(fang)面因素，测(ce)算大概(gai)需要6亿吨粮食(shi)产量才能保证基本供给，对应的就是18亿亩耕地(di)，考虑到1.33的复种指(zhi)数，对应每年农作物种植面积为(wei)24亿亩，按照粮食(shi)单(dan)产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮食(shi)单(dan)产水平，耕地(di)不能少于18亿亩。随着工业化、城镇化加(jia)快(kuai)推进，各(ge)地(di)发展经济需要大量土地(di)，占用耕地(di)现象(xiang)普遍，造成(cheng)耕地(di)每年减少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地(di)红线很快(kuai)就会被突破。党中央反复强调(diao)要守住18亿亩耕地(di)红线，实行耕地(di)保护(hu)党政同责，也(ye)是保障粮食(shi)种植面积的需要。

主(zhu)持人：随着土地(di)流转和工商资本下乡，耕地(di)“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个现象(xiang)？

程国强：一个国家进入工业化中期(qi)阶段，随着工业化、城镇化的推进，对土地(di)的需求增加(jia)不可避免。同时，随着人口老龄(ling)化程度加(jia)深，以及(ji)农民工向非农部门(men)转移，农业方(fang)面也(ye)出现了重大变(bian)化，大量工商资本、新型经营(ying)主(zhu)体开始(shi)进入农业领域，基于其本身的需求，要保证投(tou)资不亏本可能不能只做农业，由此(ci)带来(lai)一些“非农化”“非粮化”问题。

主(zhu)要有三方(fang)面因素。一是由于人口增长，加(jia)上工业化、城镇化持续推进，对土地(di)有刚性(xing)需求。二是农业比较效益低，经营(ying)主(zhu)体要通过“非农化”拿(na)回成(cheng)本、获得利润。三是随着农民工转移就业，农村土地(di)流转过程中可能产生耕地(di)“非粮化”问题。

主(zhu)持人：耕地(di)“非农化”“非粮化”治理难度有多(duo)大？

程国强：近(jin)年来(lai)，中央和地(di)方(fang)在抓耕地(di)“非农化”“非粮化”治理方(fang)面采取了很多(duo)措施，取得显著(zhu)成(cheng)效。但这是一个非常复杂的问题，首先，经济利益削弱种粮积极性(xing)，农业经营(ying)、种粮的比较效益低是导致耕地(di)“非粮化”的根本动(dong)因。其次，一些“非粮化”的耕地(di)种植经济作物后，整治难度大、成(cheng)本高，有的地(di)方(fang)采取“一刀切(qie)”的方(fang)式，产生了很多(duo)值得反思的问题。再(zai)次，在协同监管上存在短板和不足，没有形成(cheng)系统(tong)有效的监管机制。

加(jia)强整治需严格耕地(di)占补平衡(heng)管理并落实相关(guan)土地(di)制度改革要求。制度建设方(fang)面，要加(jia)强耕地(di)保护(hu)制度建设，全面落实监管主(zhu)体责任(ren)，实行耕地(di)保护(hu)党政同责。“非粮化”的一个重要原因是种粮比较效益低，要采取综合措施，让农民种粮能挣钱、能得利。要深挖科技潜力，不管是加(jia)强土地(di)整治还是提高种粮收益，归根到底靠科技节本增效，通过提高单(dan)产、降低成(cheng)本保障农民种粮收益，从根本上遏制耕地(di)“非粮化”冲动(dong)。

主(zhu)持人：您提到“严格耕地(di)占补平衡(heng)管理”，具体怎么平衡(heng)？

程国强：在工业化、城镇化推进过程中，占用多(duo)少耕地(di)须补充多(duo)少耕地(di)，这叫(jiao)占补平衡(heng)。过去出现了一些偏差，比如，把(ba)好地(di)占了，补的是差地(di)，这叫(jiao)“狸猫换(huan)太子(zi)”。中央经济工作会议提出“严格耕地(di)占补平衡(heng)管理”，应该说要求更高了、措施更严了，通过提高占地(di)成(cheng)本、降低占地(di)需求，争取少占地(di)、不占地(di)，尽可能不占好地(di)。

具体怎么操作？一是明确(que)耕地(di)占补平衡(heng)原则，坚(jian)持“以补定(ding)占”，数量与质量并重，不能像过去一样占好地(di)、补差地(di)，这是原则性(xing)问题。二是进一步拓宽并补充耕地(di)来(lai)源，尤(you)其是开展退化耕地(di)的治理，推进耕地(di)后备资源开发。三是加(jia)强耕地(di)保护(hu)与监管，严格落实耕地(di)保护(hu)制度，加(jia)强耕地(di)占补平衡(heng)责任(ren)考核，强化执法力度。四是提升耕地(di)质量，推进高标准农田建设，实施耕地(di)质量保护(hu)与提升行动(dong)。五是完(wan)善占补平衡(heng)落实机制，改进占补平衡(heng)落实方(fang)式，明确(que)各(ge)级政府的责任(ren)和义(yi)务，确(que)保可操作、能执行。

主(zhu)持人：确(que)立(li)18亿亩耕地(di)红线后，我国农业资源开发模式进行了怎样的调(diao)整？

程国强：农业资源开发主(zhu)要有三个方(fang)面。一是对撂(liao)荒地(di)进行综合利用，包括对流转过程中无人耕种的土地(di)，通过综合治理来(lai)加(jia)强利用。二是改革耕地(di)占补平衡(heng)制度，将非农建设以及(ji)造林、种树、种果等各(ge)类占用耕地(di)行为(wei)纳入耕地(di)占补平衡(heng)管理，通过实施“大占补”，确(que)保省域内耕地(di)总(zong)量实现动(dong)态平衡(heng)。三是拓展农业生产空间，树立(li)大农业观(guan)、大资源观(guan)，面向整个国土资源开发农业资源，综合利用改造盐碱地(di)等，创(chuang)新开发模式。

农业科技创(chuang)新要补上短板弱项

主(zhu)持人：2024年中央农村工作会议提到“强化农业科技和装备支撑”，我国农业科技创(chuang)新水平如何(he)？

程国强：从世(shi)界范围看，我国农业科技创(chuang)新水平已迈入第一方(fang)阵，取得了显著(zhu)进展和突破。全国农业科技进步贡献(xian)率已达63.2%，较2012年的54.5%提高了近(jin)9个百分点。农作物良种覆盖(gai)率近(jin)年达到96%，对粮食(shi)增产的贡献(xian)率达45%。种业创(chuang)新方(fang)面，小(xiao)麦、玉米等都有创(chuang)新品(pin)种，特别(bie)是玉米生物育种产业化快(kuai)速发展。农机装备水平提升，我国农作物耕种收综合机械化率超过73%，小(xiao)麦基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕种收机械化率在80%以上，还有大宗(zong)经济作物、设施农业、农产品(pin)初加(jia)工等领域，机械化水平也(ye)大幅提高。农业生产从主(zhu)要依靠人力畜力向依靠机械动(dong)力转变(bian)，为(wei)提高劳动(dong)生产率、土地(di)产出率和资源利用率发挥了非常重要的作用。

主(zhu)持人：有数据显示(shi)，我国每年有6000项至7000项农业科技成(cheng)果面世(shi)，但成(cheng)果转化率只有30%至40%，也(ye)就是说，农业科技成(cheng)果的转化率较低，您怎么看？

程国强：确(que)实，农业科技创(chuang)新在取得重要成(cheng)就的同时，也(ye)还存在很多(duo)短板和弱项，你(ni)说的这个问题就非常突出。

首先，科研成(cheng)果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创(chuang)新的评价(jia)指(zhi)标过于注重理论期(qi)刊、学术成(cheng)果数量，很多(duo)成(cheng)果不是为(wei)了满(man)足产业需要、现实需要，更多(duo)是为(wei)了发论文，怎样改变(bian)这个指(zhi)挥棒是重要的科技体制改革课题。另外，很多(duo)科学研究缺乏市场导向，有些成(cheng)果具有较高的创(chuang)新价(jia)值与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益，还缺乏必要的转化机制，产学研用一体的链条没有建立(li)起(qi)来(lai)。

其次，缺乏有转化实力的主(zhu)体。我国农业企业规模较小(xiao)，盈利能力还比较弱，对战略性(xing)、长期(qi)投(tou)资缺乏规划和意愿。当然，农业科技成(cheng)果转化确(que)实周(zhou)期(qi)长、风险高，让很多(duo)企业望而却步。所以，需要吸(xi)引社会资本、金融机构进入，目前科技金融机制创(chuang)新相对来(lai)讲还比较滞(zhi)后。

再(zai)次，推广体系不够完(wan)善。最需要技术的是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主(zhu)要依靠政府主(zhu)导，缺乏市场化运作就难以满(man)足多(duo)样化需求，怎样处理好政府与市场的关(guan)系，是完(wan)善科技创(chuang)新体系、推广体系、转化体系要突破的一个重大课题。

确(que)保农民种粮增产增收

主(zhu)持人：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关(guan)注，就是“谁来(lai)种粮”？为(wei)什么反复强调(diao)健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村人口老龄(ling)化，同时大规模农业转移人口进入城市，“谁来(lai)种粮”的问题一直是个重大课题。这也(ye)是为(wei)什么反复强调(diao)要推进农业经营(ying)体制机制创(chuang)新、培育新型农业经营(ying)主(zhu)体。

从种粮的角度来(lai)看，由于农业是自然再(zai)生产和经济再(zai)生产交织(zhi)的产业，既(ji)面临市场风险，种的粮食(shi)能不能卖出去、卖个好价(jia)格没有办法把(ba)握，同时受自然风险影响非常大，种粮农民困难比较多(duo)、压力很大。反复强调(diao)要健全种粮农民收益保障机制，就是要让农民种粮不亏本、有钱挣，这样才能有效提高和保护(hu)他(ta)们种粮的积极性(xing)。

现在的问题是，种粮确(que)实很难挣钱。首先，种粮成(cheng)本持续上涨。相较2004年，粮食(shi)生产成(cheng)本增长了1.4倍左右，但亩均(jun)产值增长不到1倍，成(cheng)本的上涨速度远远高于价(jia)格上涨。其次，现有政策为(wei)保护(hu)农民种粮积极性(xing)发挥了重要作用，但还有较大提升空间。比如，有地(di)的农户通过“一卡(ka)通”都能拿(na)到农业补贴，而不是根据种粮实际情况进行补贴，导致补贴政策效能不高；保险政策方(fang)面，主(zhu)要是完(wan)全成(cheng)本保险和种植收入保险，在操作机制上还有较大完(wan)善空间。再(zai)次，仍需探索适合我国国情的增收机制。农民种粮后怎么让粮食(shi)增值？一些新型农业经营(ying)主(zhu)体的探索值得借鉴。我们在江西调(diao)研发现，除了生产环节，新型农业经营(ying)主(zhu)体还通过烘(hong)干、收储、物流、加(jia)工环节延(yan)伸粮食(shi)产业链，尽管也(ye)帮(bang)农户托管土地(di)，但是不担心亏本，因为(wei)粮食(shi)收上来(lai)以后，通过加(jia)工销(xiao)售可以实现大幅度增值，从而弥补上游的损(sun)失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策保障，还要构建完(wan)整的粮食(shi)产业链，真正让农民种粮增收。

“纵横结(jie)合”构建利益补偿(chang)机制

主(zhu)持人：我国粮食(shi)生产布局是如何(he)确(que)定(ding)的？

程国强：基于我国农业资源条件，粮食(shi)生产形成(cheng)了几大区域。一个是粮食(shi)主(zhu)产区，全国共有13个主(zhu)产区，过去粮食(shi)生产相对比较均(jun)衡(heng)，现在近(jin)80%的粮食(shi)在主(zhu)产区生产。一个是产销(xiao)平衡(heng)区，粮食(shi)既(ji)不调(diao)出也(ye)不调(diao)进，产量和销(xiao)量相对平衡(heng)。还有一个是粮食(shi)主(zhu)销(xiao)区，粮食(shi)产量和需求存在缺口。从目前粮食(shi)生产布局来(lai)看，逐步向粮食(shi)主(zhu)产区集中，由此(ci)带来(lai)的问题是，如果不能实现粮食(shi)均(jun)衡(heng)生产，意味着粮食(shi)主(zhu)产区的压力和负担会越(yue)来(lai)越(yue)重，过去所说的“高产穷县”“粮食(shi)大县、经济弱县”的趋势会越(yue)来(lai)越(yue)显著(zhu)，进而影响地(di)方(fang)经济发展。

产销(xiao)平衡(heng)区、主(zhu)销(xiao)区的产能逐步下降，不利于国家粮食(shi)安全保障。所以，要坚(jian)持粮食(shi)安全党政同责，在支持主(zhu)产区抓好粮食(shi)生产的同时，也(ye)要求产销(xiao)平衡(heng)区、主(zhu)销(xiao)区抓好粮食(shi)安全、粮食(shi)生产。

主(zhu)持人：粮食(shi)主(zhu)产区提供了全国超70%的粮食(shi)，但经济发展普遍落后于主(zhu)销(xiao)区，主(zhu)要原因是什么？

程国强：总(zong)的来(lai)讲，主(zhu)产区为(wei)保障国家粮食(shi)安全作出了巨大贡献(xian)，但也(ye)产生了一些溢出效应。一方(fang)面，按照全国主(zhu)体功能区规划，粮食(shi)主(zhu)产区作为(wei)提供农产品(pin)的主(zhu)体功能区，属于限制开发区域，严格限制进行大规模的工业化生产和城镇化建设，严禁违规占用耕地(di)从事非农建设，这在客观(guan)上限制了城镇化扩张。另一方(fang)面，由于种粮比较效益低，付出了较多(duo)发展经济的机会成(cheng)本。而且，由于对粮食(shi)产量有要求，高标准农田建设等需要进行相应的资金配套(tao)，主(zhu)产区要动(dong)用财力来(lai)推动(dong)农业基础设施建设，别(bie)的发展机会就少一些。而非主(zhu)产区可以有更多(duo)机会发展二三产业，经济发达，财政富裕，主(zhu)产区与其的差距会进一步拉大。

主(zhu)持人：这种情况下，如何(he)有效调(diao)动(dong)粮食(shi)主(zhu)产区重农抓粮积极性(xing)？

程国强：中央采取了很多(duo)措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为(wei)主(zhu)的纵向补偿(chang)机制，对保护(hu)和提高主(zhu)产区重农抓粮积极性(xing)发挥了重要作用。但是随着经济发展，仅靠纵向补偿(chang)不能满(man)足需求，还要调(diao)动(dong)非主(zhu)产区的积极性(xing)，因此(ci)提出建立(li)省际横向利益补偿(chang)机制，也(ye)就是主(zhu)销(xiao)区对主(zhu)产区进行必要的利益补偿(chang)。

2024年中央农村工作会议提出，启动(dong)实施中央统(tong)筹下的粮食(shi)产销(xiao)区省际横向利益补偿(chang)。也(ye)就是说，除了纵向利益补偿(chang)机制，横向利益补偿(chang)机制也(ye)要尽快(kuai)建立(li)。在这个过程中，应把(ba)握几个重点：怎样确(que)定(ding)补贴额度，主(zhu)销(xiao)区究竟要拿(na)多(duo)少钱来(lai)补偿(chang)主(zhu)产区；采取怎样的方(fang)式补偿(chang)；主(zhu)产区有多(duo)大规模的资金需求要通过横向补偿(chang)，补偿(chang)的标准是多(duo)少；等等。在政策实施过程中，要做好顶(ding)层设计，特别(bie)是要在实际操作中把(ba)这些关(guan)键问题解决好。 （主(zhu)持人 经济日报记者 谢 慧 来(lai)源：经济日报）