从(cong)农业国家(jia)转型为(wei)现代化国家(jia)，过去数十年中，工农城乡关系一直是国家(jia)治理的重点。从(cong)新中国成立后，农业支持工业，乡村支持城市，到本世纪初这种关系出现反转，开(kai)始(shi)构建以工补农、以城带乡，十八大之后进(jin)一步(bu)创新提出工农互惠、城乡一体。

韩一军说，“二十大进(jin)一步(bu)提出，城乡融合(he)发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇(zhen)化和乡村全面振兴(xing)，全面提高城乡规划、建设、治理融合(he)水平，促进(jin)城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差(cha)别，促进(jin)城乡共(gong)同繁荣(rong)发展。应(ying)该(gai)说，新的《规划》既是对二十大和二十届(jie)三中全会精(jing)神的具体贯彻落实，也是对推进(jin)我(wo)国城乡深度融合(he)的谋篇布局，是时间表(biao)，也是路(lu)线图(tu)，城乡关系又有了新的定位。”

《规划》提出的“实施新一轮农业转移人口市民化行动”，可以看作是城乡持续融合(he)的重要举措。韩一军介绍，包括规划中提出的完善“人地(di)钱挂钩”政策，推动城镇(zhen)基本公(gong)共(gong)服务覆盖全部常住人口等，都是农业转移人口市民化的途(tu)径(jing)，“事实上(shang)，2024年城镇(zhen)化率已达到67%，我(wo)国的城镇(zhen)化已经(jing)到了中后期(qi)，尽管未来还会有大量(liang)农业人口进(jin)入城镇(zhen)，但(dan)同时，在一些大城市，已经(jing)出现了城市老年人口向乡村流动的逆城市化现象。”

破除城乡二元结构，县域为(wei)何成为(wei)突破点

2025年中央(yang)一号(hao)文件提出，“顺应(ying)人口变化趋势，推动乡村全面振兴(xing)与(yu)新型城镇(zhen)化有机(ji)结合(he)”。《规划》进(jin)一步(bu)明确指出，“率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进(jin)城镇(zhen)和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公(gong)共(gong)服务均(jun)等化。”

这也是我(wo)国首次(ci)提出在县域内破除城乡二元结构。

“在中国，县域是非(fei)常重要的行政单元，也是非(fei)常特殊的经(jing)济区(qu)域。”韩一军介绍，“2013年到2023年之间，县域的国民生产(chan)总(zong)值大约占全国GDP的一半左右，县域占全国90%的国土面积、52%以上(shang)的人口，县城还是城乡之间的连接点、纽带中枢，天然具有城乡融合(he)发展优势。”

如何在县域内破除二元结构？韩一军说，“规划中首次(ci)提出优化城乡发展格局、提出在县域内破除城乡二元结构，这就意味着，未来要在县域内部率先实施更多融合(he)发展的政策措施，比如土地(di)、资金、人才、管理以及(ji)数据等各种要素更加畅通流动。”

公(gong)共(gong)服务的差(cha)异，是社会关注的焦点，也是消除城乡差(cha)距的重要领域。韩一军说，“基础设施和公(gong)共(gong)服务，都是农业农村现代化的重要部分，这些年来，我(wo)国的乡村水电路(lu)气网(wang)等硬件设施建设取得了明显(xian)成效，绝大部分地(di)方，实现了硬化路(lu)入户，自来水、天然气也越来越向乡村普及(ji)。这方面的建设仍(reng)在持续，未来乡村的生活和居住环(huan)境(jing)也更优越。在公(gong)共(gong)服务方面，农民更加关注教(jiao)育、医疗、养老等内容(rong)，规划提出的破除城乡二元结构，意味着需要给农村的教(jiao)育、医疗和养老等领域持续加大投(tou)入，城乡公(gong)共(gong)服务的均(jun)等化呈加快趋势。”

乡村六大产(chan)业，有五类需要城乡融合(he)

针对县域发展，多个中央(yang)一号(hao)文件中都曾特别提及(ji)。今年的中央(yang)一号(hao)文件中，也仍(reng)然提出要着力壮大县域富(fu)民产(chan)业。

韩一军介绍，目前，全国县域经(jing)济的规模(mo)达到60万亿元左右，我(wo)国农业产(chan)业及(ji)其相(xiang)关产(chan)业，大约占GDP的16.24%，其中大部分布局在县域。与(yu)此同时，县域还是消费潜力巨大的市场，2023年，中国县域社会消费品零售总(zong)额占比46.3%。有预测显(xian)示，到2030年，中国有66%的个人消费增量(liang)都将来自县域。

2019年发布的《国务院关于促进(jin)乡村产(chan)业振兴(xing)的指导意见》中，将乡村产(chan)业归纳为(wei)现代种养业、乡土特色(se)产(chan)业、农产(chan)品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业、乡村信息产(chan)业六大类。韩一军介绍，这六大类产(chan)业，除了第(di)一个种养业之外，其余五类的发展，本质上(shang)都需要进(jin)一步(bu)破除县域内的二元结构，这也是今年的中央(yang)一号(hao)文件和《规划》共(gong)同强调的。比如中央(yang)一号(hao)文件提出，“开(kai)展以县域为(wei)统筹单元、以乡镇(zhen)为(wei)基本实施单元的全域土地(di)综(zong)合(he)整治”。《规划》中则(ze)提出，“构建城乡统一的建设用地(di)市场”。举例来说，发展农产(chan)品加工业，最大的难题(ti)可能就是用地(di)，在城乡二元结构下，很难解决(jue)，但(dan)通过统一的要素市场，就有可能解决(jue)这个问题(ti)。

县域的未来，城乡融合(he)的图(tu)景

2018年，我(wo)国出台首个《国家(jia)乡村振兴(xing)战(zhan)略规划（2018-2022年）》，而前不久印发的《乡村全面振兴(xing)规划（2024-2027年）》，是我(wo)国的第(di)二个乡村振兴(xing)规划。要理解今年的中央(yang)一号(hao)文件，就要放在乡村全面振兴(xing)规划的大背景下深刻领会。

韩一军介绍，和第(di)一个规划相(xiang)比，此次(ci)发布的规划更加具体和明确，比如提出了2027和2035两个年度目标，到2027年，乡村振兴(xing)战(zhan)略提出已经(jing)10年，所以规划提出要取得突破性(xing)进(jin)展，2035年是我(wo)国全面实现社会主义现代化，这最后的阶段中，实现农业农村现代化是重中之重。

而要实现这一目标，县域的发展无(wu)疑是最重要的部分。韩一军介绍，从(cong)产(chan)业发展的角度看，乡村产(chan)业仍(reng)面临着许多挑战(zhan)，比如人才，乡村现代产(chan)业需要更多专业的人才，从(cong)哪里来？要从(cong)城市来。在过去，城乡之间的差(cha)别，使得乡村的吸引(yin)力不足，而乡村产(chan)业的发展程度，也不足以吸引(yin)足够的人才。除了人才，还有资金、市场。韩一军说，从(cong)资金上(shang)来说，需要吸引(yin)更多社会力量(liang)加入，也必然要求城乡融合(he)进(jin)一步(bu)推进(jin)、二元壁垒(lei)进(jin)一步(bu)破除。

“随(sui)着产(chan)业、文化、人才、组织、生态五大振兴(xing)的不断(duan)推进(jin)，乡村的活力会一点点回来，这个活力的根基，基于产(chan)业发展，而产(chan)业的发展，必然会进(jin)一步(bu)加快城乡融合(he)的进(jin)程。我(wo)相(xiang)信，未来乡村会越来越美，基础设施会越来越完善，公(gong)共(gong)服务会越来越丰富(fu)，必将吸引(yin)越来越多的城里人，去乡村创新创业，这样我(wo)国城乡深度融合(he)的目标也就实现了。”韩一军说。

新京报记者(zhe) 周怀宗

编辑 张树婧 校对 李立军