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2月(yue)23日，《中共中央 国务院关于(yu)进一(yi)步深化农村改革 扎(zha)实推进乡(xiang)村全面(mian)振兴(xing)的意见》（下称(cheng)《意见》）发布。这是党的十(shi)八大以来第13个(ge)指导“三农”工作(zuo)的中央一(yi)号文件。
农业农村部农研中心(xin)研究员(yuan)张照新在接受澎湃新闻记者(zhe)采访时表示，此次中央一(yi)号文件，有三个(ge)特点。
一(yi)是突出守正创(chuang)新。2025年中央一(yi)号文件在架构上仍然延续了前3年底线(xian)任务、重点任务的架构，但主题鲜明，围绕着二十(shi)届三中全会提出的城乡(xiang)融合(he)发展，在乡(xiang)村建设、农村土地改革、投融资机制和城镇化方面(mian)部署了一(yi)系列重大改革举(ju)措，可谓“老瓶装新酒”。
二是突出政策集成。在促进粮(liang)食增产上，强调(diao)“加(jia)大高产高效(xiao)模式集成推广力度，推进水(shui)肥一(yi)体化，促进大面(mian)积增产”；在市场调(diao)控(kong)上，强调(diao)要“完善农产品贸易(yi)与生产协(xie)调(diao)机制”；在产业发展上，既(ji)明确要“发展乡(xiang)村特色产业”，又强调(diao)要“完善联农带(dai)农机制”；在城乡(xiang)融合(he)发展上，推进农村土地制度改革的同时，又对(dui)进城农民市民化进行部署。
三是注重划红线(xian)。农村改革涉及(ji)面(mian)广、具(ju)体情(qing)形又比(bi)较复杂。很多时候需(xu)要发挥地方政府(fu)部门的积极(ji)性，因地制宜地推动改革。部署各项改革举(ju)措的同时，突出划出改革的红线(xian)，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等一(yi)系列红线(xian)的同时，在农村资源资产管理改革中，明确提出“不允许城镇居民到农村购买农房(fang)、宅(zhai)基地，不允许退休干部到农村占地建房(fang)”，为(wei)农房(fang)盘活利用划出了红线(xian)。同时，对(dui)于(yu)集体经济发展，也明确“不对(dui)集体收入提硬(ying)性目标(biao)，严控(kong)集体经营风险和债务”的底线(xian)要求。这些红线(xian)和底线(xian)，为(wei)各地贯彻落实中央各项改革举(ju)措提供(gong)明确了政策边界。
深化农村土地制度改革
农业农村部农村经济研究中心(xin)主任金(jin)文成表示，今年中央一(yi)号文件是聚焦贯彻落实党的二十(shi)届三中全会来推进乡(xiang)村全面(mian)振兴(xing)，所以“改革”的意味(wei)最浓。要用“改革”这个(ge)法宝来破解农业农村高质量发展面(mian)临(lin)的难题和挑战，从而实现乡(xiang)村的全面(mian)振兴(xing)。
改革的重点，首要就是“深化农村土地制度改革”，在“三块地”上要进一(yi)步下功夫(fu)。
“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延长30年的试点工作(zuo)，由原(yuan)来的几个(ge)省试点进一(yi)步推动扩大整省试点的范围，确保承包地总(zong)体稳(wen)定顺延来实现土地承包关系的稳(wen)定和完善。
中国社会科学院政治(zhi)学研究所副研究员(yuan)陈明在接受澎湃新闻记者(zhe)采访时表示，此次文件明确了第二轮土地承包到期后再延长30年试点的具(ju)体实施原(yuan)则。“特别重要的一(yi)个(ge)概念是，确保绝大多数农户承包地总(zong)体顺延、保持稳(wen)定。具(ju)体到承包地，过去一(yi)般的提法是保持土地承包关系稳(wen)定并长久不变。土地承包关系的解释空(kong)间大，可以解释为(wei)具(ju)体的承包地块，也可以理解为(wei)农户和集体之间的承包关系，但地块儿可能会调(diao)。这次文件非常明确提出，具(ju)体的承包地不变，这是一(yi)个(ge)非常重大的举(ju)措，为(wei)这项工作(zuo)定调(diao)，有利于(yu)总(zong)体上保持农村土地承包制度长期的稳(wen)定。”
“宅(zhai)基地”，就是农民合(he)法取(qu)得的住房(fang)。《意见》提出，探索农户合(he)法拥有的住房(fang)通过出租、入股、合(he)作(zuo)等方式盘活利用的有效(xiao)实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房(fang)、宅(zhai)基地，不允许退休干部到农村占地建房(fang)。
陈明指出，以往的改革性文件一(yi)般是鼓励、探索、引导，否定性的举(ju)例较少。这次专门列了两个(ge)不允许，“实际上在现实中能够发现，是存在这种(zhong)情(qing)况的。这两个(ge)不允许，一(yi)方面(mian)是将这种(zhong)做法先(xian)及(ji)时刹车，另一(yi)方面(mian)要注意后续的工作(zuo)。已经发生的这种(zhong)情(qing)况不受法律和政策保护，但如果已经存在，房(fang)地一(yi)体确权的时候，怎么去掌握尺度，怎么进一(yi)步应对(dui)和处(chu)理，就很考验(yan)各地在政策问题上的智慧。”
“集体建设用地”，要进行入市改革，重点是完善集体和农民的利益分配关系，确保建设用地的存量入市，严格控(kong)制增量，让农民在入市过程中分享财产收益。
首提农业新质生产力
《意见》首次提出农业新质生产力。
具(ju)体来看，《意见》提出，推进农业科技力量协(xie)同攻关。以科技创(chuang)新引领先(xian)进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。瞄(miao)准加(jia)快突破关键核心(xin)技术，强化农业科研资源力量统筹，培育农业科技领军企业。深入实施种(zhong)业振兴(xing)行动，发挥“南繁(fan)硅谷”等重大农业科研平台作(zuo)用，加(jia)快攻克一(yi)批突破性品种(zhong)。继续推进生物育种(zhong)产业化。推动农机装备(bei)高质量发展，加(jia)快国产先(xian)进适(shi)用农机装备(bei)等研发应用，推进老旧农机报废更新。支持发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低空(kong)等技术应用场景。
中国社会科学院农村发展研究所、农产品贸易(yi)与政策研究室主任、研究员(yuan)胡冰川在接受澎湃新闻记者(zhe)采访时表示，2025年中央一(yi)号文件提出“因地制宜发展农业新质生产力”，为(wei)农业农村现代化发展指明了新方向。以生物育种(zhong)、无人机、人工智能、数字技术等为(wei)代表的新兴(xing)技术，正逐步融入农业领域，成为(wei)推动农业变革的关键力量。
胡冰川指出，发展农业新质生产力，不仅需(xu)要技术创(chuang)新，更需(xu)要构建与之相适(shi)应的体制机制和科技创(chuang)新体系。一(yi)方面(mian)，政府(fu)应加(jia)大对(dui)农业科技的投入，强化农业科研资源统筹，培育农业科技领军企业，打造像(xiang)“南繁(fan)硅谷”这样(yang)的重大农业科研平台，集中力量攻克关键核心(xin)技术。另一(yi)方面(mian)，要加(jia)强产学研合(he)作(zuo)，促进科技成果的转化与应用，让先(xian)进技术真正落地田间地头。
“此外，还需(xu)重视(shi)农业人才培养(yang)，培育一(yi)批既(ji)懂农业又掌握现代技术的复合(he)型人才，为(wei)农业新质生产力发展提供(gong)智力支持。只有多方协(xie)同、共同发力，才能充分释放农业新质生产力的巨大潜(qian)能，推动我国从农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的宏伟目标(biao)。”胡冰川说。
对(dui)于(yu)2025年中央一(yi)号文件明确提出的“加(jia)快国产先(xian)进适(shi)用农机装备(bei)等研发应用”，江苏大学中国农业装备(bei)产业发展研究院副院长张宗毅在接受澎湃新闻记者(zhe)采访时指出，这一(yi)提法对(dui)于(yu)确保国家重要农产品供(gong)给安全具(ju)有重要意义。
“近年来，我国国产高端农机关键零部件、大宗经济作(zuo)物农机技术进步较快。研发出了拖拉机HMT无级(ji)变速器、采棉机的采摘头、打捆机的打结器等，此外装载北(bei)斗导航、传感器的各类智能农机也开始大规模应用。市场上销售应用的拖拉机、谷物联合(he)收获机、插秧机、采棉机、甘蔗收获机国产化率大多超(chao)过80%，部分在90%以上，保障了我国重要农产品供(gong)给安全。”
张宗毅指出，整体来说我国农机的可靠性还需(xu)进一(yi)步提高，智能化水(shui)平还远远不够，一(yi)些果蔬茶(cha)经济作(zuo)物部分环节还无机可用。未来，随着国产先(xian)进适(shi)用农机装备(bei)的研发应用力度进一(yi)步加(jia)大，相信这些问题可以迎刃而解。
农村土地资源盘活利用迎来新空(kong)间
《意见》提出，在耕地总(zong)量不减(jian)少、永久基本农田布局基本稳(wen)定的前提下，开展以县域为(wei)统筹单元、以乡(xiang)镇为(wei)基本实施单元的全域土地综(zong)合(he)整治(zhi)。
张照新表示，“全域土地整治(zhi)”为(wei)农村土地资源盘活利用带(dai)来新空(kong)间。
“随着人口(kou)、产业和要素的重新布局，乡(xiang)村的各类土地资源如何更有效(xiao)利用成为(wei)新课题。但是由于(yu)现有土地管理政策对(dui)永久基本农田利用有极(ji)其严格的限制，导致部分乡(xiang)村所在地、中心(xin)村发展面(mian)临(lin)土地制约。今年中央一(yi)号文件提出‘在耕地总(zong)量不减(jian)少、永久基本农田基本稳(wen)定的前提下，开展以县域为(wei)统筹单元、以乡(xiang)镇为(wei)基本实施单元的全域土地综(zong)合(he)整治(zhi)’为(wei)解决这一(yi)难题提供(gong)了思路。”
他认为(wei)，这一(yi)政策将允许地方在全域土地整治(zhi)中，在不减(jian)少耕地总(zong)量和永久基本农田的基础上，可以适(shi)当重新安排(pai)农业生产、生活的空(kong)间布局，从而更为(wei)有效(xiao)利用资源。
陈明表示，过去部分地方各种(zhong)土地类型的布局不是很合(he)理，在县域的统筹下，以乡(xiang)镇为(wei)基本实施单元，可以在总(zong)量不减(jian)少的情(qing)况下，对(dui)土地布局做一(yi)些调(diao)整。“这也与此前中央农村工作(zuo)会议提出的改进和完善占补平衡制度相衔接。”
《意见》提出，提高村庄规划编制质量和实效(xiao)，不得要求村庄规划编制全覆盖(gai)，对(dui)不需(xu)要编制的可在县乡(xiang)国土空(kong)间规划中管控(kong)引导或(huo)出台通则式管理规定。
对(dui)此，陈明表示，这是对(dui)过去部分地方在村庄规划编制上的盲目性做法的纠偏，有一(yi)些村庄是不需(xu)要编制村庄规划的。“对(dui)不需(xu)要编制的可在县乡(xiang)国土空(kong)间规划中管控(kong)引导或(huo)出台通则式管理规定，这是比(bi)较务实的一(yi)个(ge)举(ju)措。”
《意见》还提出，推进新增耕地规范管理和合(he)理利用。
陈明表示，以前有一(yi)些土地，特别是北(bei)方五省（东北(bei)三省加(jia)内蒙古自治(zhi)区、新疆维吾尔自治(zhi)区）的土地，过去多年里已经形成了一(yi)些新增耕地，但调(diao)查的时候没有反映出来。国土三调(diao)及(ji)后续的变更调(diao)查，使得这些新增耕地都反映到了数字和纸面(mian)上，就是一(yi)般意义上的新增耕地。
“现在，这些新增耕地怎么合(he)理规范使用，承包制度怎么衔接，这是要探索的新问题。”陈明说。