主持人：我国几次重要会(hui)议都提到了粮食价格。在(zai)您看来，2024年(nian)国际粮食市场大幅波动(dong)是受什么因素影响？

程国强：2024年(nian)全球粮食增产，产销(xiao)总(zong)体平衡。根据价格变(bian)化的机理，价格主要受供(gong)需影响，如果生产大于需求，那就意味着整个粮价处于相对平稳状态。但实际上近20年(nian)来，全球范(fan)围内已经出现三次粮价大幅波动(dong)，分别是2008年(nian)、2012年(nian)和2022年(nian)。粮价主要受供(gong)需影响，但并不是由供(gong)需决定(ding)的。全球粮价自2022年(nian)达到顶峰后，一直处于下降通道，由于地(di)缘政治冲突、全球经济不景气，国际粮食市场出现波动(dong)。

这反映了在(zai)全球粮食安全格局中，决定(ding)粮食安全形势的，除了供(gong)需基本面等传(chuan)统因素，还有很多非传(chuan)统因素，包括地(di)缘政治冲突、气候变(bian)化、宏(hong)观(guan)经济形势等，特别是部分发展中国家(jia)农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺口，全球粮食生产和贸(mao)易高度集中在(zai)少数国家(jia)，这些国家(jia)政策的变(bian)化会(hui)影响粮食价格，使全球粮食安全面临更加复杂的挑(tiao)战。

“三位一体”保障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场，再来看我国粮食保障情况。我国主要粮食品种有哪(na)几大类(lei)？生产和进口情况如何？

程国强：我国粮食主要有三类(lei)品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年(nian)产量大概6.4亿吨。二(er)是豆类(lei)，比如大豆、绿豆、黑(hei)豆等，每年(nian)产量大概2300万吨。三是薯(shu)类(lei)，比如马(ma)铃薯(shu)、红薯(shu)，每年(nian)产量大概3000万吨。我国目(mu)前粮食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近平总(zong)书记高度重视粮食安全，提出新粮食安全观(guan)，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供(gong)需基本平衡，还有一些饲料(liao)粮需要通过国际市场来解决。我国每年(nian)进口粮食1.5亿吨左右(you)，其(qi)中近1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最重要的用途是作为蛋白饲料(liao)原料(liao)，我们养殖所需的饲料(liao)中有10%至15%的蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其(qi)中一部分就是小麦。主要从品种调剂的角(jiao)度来考虑，比如，从澳大利亚进口软质小麦、从加拿大进口强筋(jin)小麦，都是做糕(gao)点所需要的原料(liao)，而(er)国内生产的主要是中筋(jin)小麦，所以每年(nian)约有1000万吨小麦进口。还有部分大米进口，在(zai)进口配额管理范(fan)围内调节，因此每年(nian)进口规模不大。

从国家(jia)粮食安全保障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综合(he)生产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024

年(nian)我国粮食总(zong)产量迈上7亿吨台阶，最主要的贡献是小麦、水稻和玉米三大品种，目(mu)前整体产销(xiao)平衡，自给率在(zai)99%以上。玉米每年(nian)有2.8亿吨产量，基本上能够满(man)足饲料(liao)粮需求。除此之外，豆类(lei)和薯(shu)类(lei)保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依(yi)靠(kao)国内粮食生产体系来实现的，这是保障粮食安全的根基。二(er)是粮食储(chu)备调控体系，既有中央储(chu)备，也有地(di)方储(chu)备，以应对突发事件、维护市场稳定(ding)为重点。这套(tao)体系经历了历史的考验，包括2008年(nian)南方冰雪灾害(hai)、汶川大地(di)震，以及近年(nian)来的全球粮食危(wei)机、新冠疫情冲击，这套(tao)储(chu)备调控体系成功应对了粮食安全风(feng)险挑(tiao)战。三是全球农产品供(gong)应链，有效(xiao)利用国际农产品市场和农业资(zi)源。国际市场的有效(xiao)利用弥补了国内农业资(zi)源不足，2023年(nian)我国农产品进口总(zong)额2340多亿美元，如果这些农产品在(zai)国内生产，可能需要近14亿亩种植面积。我国目(mu)前有19.29亿亩耕地(di)，按照1.33的复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜(cai)、水果等农产品的生产，那么缺口部分就通过进口来解决。

国内粮食综合(he)生产能力、粮食储(chu)备调控体系和全球农产品供(gong)应链，构成了“三位一体”的粮食安全保障机制，保障每个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在(zai)自己手中。

主持人：我国粮食产量连(lian)续多年(nian)保持在(zai)高平台上，2024年(nian)又(you)出台新一轮千亿斤粮食产能提升行动(dong)方案，在(zai)这样的背景下，粮食供(gong)需为什么还有缺口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这个缺口在(zai)哪(na)里呢？大豆。这就是为什么每年(nian)要通过国际市场进口近1亿吨大豆，因为蛋白饲料(liao)原料(liao)没有那么多耕地(di)来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的供(gong)给。

从国家(jia)粮食安全形势来看，现在(zai)正处于历史上最好的时期，但也不能回避农业供(gong)给体系存(cun)在(zai)结构性短板。立足人多地(di)少的基本国情，我们在(zai)部分产品上没有办法实现自给，只能通过国际市场来解决。所以，要推动(dong)农业对外开放，有效(xiao)利用好国际农产品市场和农业资(zi)源。

主持人：相较以往，2024年(nian)粮食进口同比下降，是什么原因？这是否意味着我国粮食供(gong)给体系正在(zai)发生变(bian)化？

程国强：应该说，供(gong)给体系有一些变(bian)化，但是不大。三大主粮能够实现基本自给，而(er)且通过实施藏粮于地(di)战略，能确保口粮绝对安全，但是在(zai)供(gong)给体系中，大豆的短板依(yi)然存(cun)在(zai)。我们实施了大豆行动(dong)计划，通过在(zai)东北开展轮作试点、在(zai)南方稳粮扩(kuo)油，扩(kuo)大油料(liao)作物的种植面积，使大豆产量恢复性增长，近几年(nian)产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供(gong)需格局没有从根本上发生改变(bian)。

进口减(jian)少是因为前几年(nian)进口太多，并不是需求减(jian)少，也不是国内供(gong)给增加。当前全球粮价下行，我国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值得关注。如果每年(nian)粮食进口能够控制在(zai)1.5亿吨以内，对国内市场的影响会(hui)稍小一些，但是肉类(lei)、大豆的进口不可回避。

守住耕地(di)这个粮食生产命根子

主持人：谈到粮食问题，有一个词被反复提及，那就是“耕地(di)红线”。目(mu)前划定(ding)的18亿亩耕地(di)红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地(di)红线在(zai)2006年(nian)首次提出，当时根据对粮食供(gong)求趋势的判断，结合(he)人口增长趋势、食物消(xiao)费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供(gong)给，对应的就是18亿亩耕地(di)，考虑到1.33的复种指数，对应每年(nian)农作物种植面积为24亿亩，按照粮食单(dan)产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮食单(dan)产水平，耕地(di)不能少于18亿亩。随着工业化、城(cheng)镇化加快推进，各地(di)发展经济需要大量土地(di)，占用耕地(di)现象普遍，造(zao)成耕地(di)每年(nian)减(jian)少1000万亩左右(you)。按照这个趋势，18亿亩耕地(di)红线很快就会(hui)被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地(di)红线，实行耕地(di)保护党政同责，也是保障粮食种植面积的需要。

主持人：随着土地(di)流转和工商(shang)资(zi)本下乡(xiang)，耕地(di)“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个现象？

程国强：一个国家(jia)进入工业化中期阶段，随着工业化、城(cheng)镇化的推进，对土地(di)的需求增加不可避免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面也出现了重大变(bian)化，大量工商(shang)资(zi)本、新型经营主体开始进入农业领域，基于其(qi)本身的需求，要保证投资(zi)不亏(kui)本可能不能只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是由于人口增长，加上工业化、城(cheng)镇化持续推进，对土地(di)有刚性需求。二(er)是农业比较效(xiao)益低，经营主体要通过“非农化”拿回成本、获得利润。三是随着农民工转移就业，农村土地(di)流转过程中可能产生耕地(di)“非粮化”问题。

主持人：耕地(di)“非农化”“非粮化”治理难度有多大？

程国强：近年(nian)来，中央和地(di)方在(zai)抓耕地(di)“非农化”“非粮化”治理方面采(cai)取了很多措施，取得显(xian)著成效(xiao)。但这是一个非常复杂的问题，首先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营、种粮的比较效(xiao)益低是导致耕地(di)“非粮化”的根本动(dong)因。其(qi)次，一些“非粮化”的耕地(di)种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的地(di)方采(cai)取“一刀切”的方式(shi)，产生了很多值得反思的问题。再次，在(zai)协同监管上存(cun)在(zai)短板和不足，没有形成系统有效(xiao)的监管机制。

加强整治需严格耕地(di)占补平衡管理并落实相关土地(di)制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地(di)保护制度建设，全面落实监管主体责任(ren)，实行耕地(di)保护党政同责。“非粮化”的一个重要原因是种粮比较效(xiao)益低，要采(cai)取综合(he)措施，让农民种粮能挣钱、能得利。要深挖(wa)科技潜力，不管是加强土地(di)整治还是提高种粮收益，归(gui)根到底靠(kao)科技节本增效(xiao)，通过提高单(dan)产、降低成本保障农民种粮收益，从根本上遏(e)制耕地(di)“非粮化”冲动(dong)。

主持人：您提到“严格耕地(di)占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在(zai)工业化、城(cheng)镇化推进过程中，占用多少耕地(di)须补充多少耕地(di)，这叫占补平衡。过去出现了一些偏差，比如，把好地(di)占了，补的是差地(di)，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会(hui)议提出“严格耕地(di)占补平衡管理”，应该说要求更高了、措施更严了，通过提高占地(di)成本、降低占地(di)需求，争取少占地(di)、不占地(di)，尽可能不占好地(di)。

具体怎么操作？一是明确耕地(di)占补平衡原则，坚持“以补定(ding)占”，数量与质量并重，不能像过去一样占好地(di)、补差地(di)，这是原则性问题。二(er)是进一步拓宽并补充耕地(di)来源，尤(you)其(qi)是开展退化耕地(di)的治理，推进耕地(di)后备资(zi)源开发。三是加强耕地(di)保护与监管，严格落实耕地(di)保护制度，加强耕地(di)占补平衡责任(ren)考核，强化执法力度。四是提升耕地(di)质量，推进高标准农田建设，实施耕地(di)质量保护与提升行动(dong)。五(wu)是完善(shan)占补平衡落实机制，改进占补平衡落实方式(shi)，明确各级政府的责任(ren)和义务，确保可操作、能执行。

主持人：确立18亿亩耕地(di)红线后，我国农业资(zi)源开发模式(shi)进行了怎样的调整？

程国强：农业资(zi)源开发主要有三个方面。一是对撂荒(huang)地(di)进行综合(he)利用，包括对流转过程中无人耕种的土地(di)，通过综合(he)治理来加强利用。二(er)是改革耕地(di)占补平衡制度，将非农建设以及造(zao)林(lin)、种树、种果等各类(lei)占用耕地(di)行为纳入耕地(di)占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地(di)总(zong)量实现动(dong)态平衡。三是拓展农业生产空间(jian)，树立大农业观(guan)、大资(zi)源观(guan)，面向整个国土资(zi)源开发农业资(zi)源，综合(he)利用改造(zao)盐碱(jian)地(di)等，创(chuang)新开发模式(shi)。

农业科技创(chuang)新要补上短板弱项

主持人：2024年(nian)中央农村工作会(hui)议提到“强化农业科技和装备支撑(cheng)”，我国农业科技创(chuang)新水平如何？

程国强：从世界范(fan)围看，我国农业科技创(chuang)新水平已迈入第一方阵，取得了显(xian)著进展和突破。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年(nian)的54.5%提高了近9个百分点。农作物良种覆盖率近年(nian)达到96%，对粮食增产的贡献率达45%。种业创(chuang)新方面，小麦、玉米等都有创(chuang)新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。农机装备水平提升，我国农作物耕种收综合(he)机械(xie)化率超过73%，小麦基本实现全程机械(xie)化，玉米、水稻的耕种收机械(xie)化率在(zai)80%以上，还有大宗经济作物、设施农业、农产品初加工等领域，机械(xie)化水平也大幅提高。农业生产从主要依(yi)靠(kao)人力畜力向依(yi)靠(kao)机械(xie)动(dong)力转变(bian)，为提高劳动(dong)生产率、土地(di)产出率和资(zi)源利用率发挥了非常重要的作用。

主持人：有数据显(xian)示，我国每年(nian)有6000项至7000项农业科技成果面世，但成果转化率只有30%至40%，也就是说，农业科技成果的转化率较低，您怎么看？

程国强：确实，农业科技创(chuang)新在(zai)取得重要成就的同时，也还存(cun)在(zai)很多短板和弱项，你说的这个问题就非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创(chuang)新的评价指标过于注重理论期刊、学(xue)术成果数量，很多成果不是为了满(man)足产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样改变(bian)这个指挥棒是重要的科技体制改革课题。另外，很多科学(xue)研究缺乏市场导向，有些成果具有较高的创(chuang)新价值与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效(xiao)益，还缺乏必要的转化机制，产学(xue)研用一体的链条没有建立起来。

其(qi)次，缺乏有转化实力的主体。我国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战略性、长期投资(zi)缺乏规划和意愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风(feng)险高，让很多企业望而(er)却步。所以，需要吸引社会(hui)资(zi)本、金融机构进入，目(mu)前科技金融机制创(chuang)新相对来讲还比较滞后。

再次，推广体系不够完善(shan)。最需要技术的是基层，而(er)基层技术力量相对薄弱。目(mu)前农业科技推广主要依(yi)靠(kao)政府主导，缺乏市场化运作就难以满(man)足多样化需求，怎样处理好政府与市场的关系，是完善(shan)科技创(chuang)新体系、推广体系、转化体系要突破的一个重大课题。

确保农民种粮增产增收

主持人：又(you)到一年(nian)春耕季，有一个问题大家(jia)比较关注，就是“谁来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村人口老龄化，同时大规模农业转移人口进入城(cheng)市，“谁来种粮”的问题一直是个重大课题。这也是为什么反复强调要推进农业经营体制机制创(chuang)新、培育新型农业经营主体。

从种粮的角(jiao)度来看，由于农业是自然再生产和经济再生产交织的产业，既面临市场风(feng)险，种的粮食能不能卖(mai)出去、卖(mai)个好价格没有办法把握，同时受自然风(feng)险影响非常大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要健全种粮农民收益保障机制，就是要让农民种粮不亏(kui)本、有钱挣，这样才能有效(xiao)提高和保护他们种粮的积极性。

现在(zai)的问题是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨(zhang)。相较2004年(nian)，粮食生产成本增长了1.4倍左右(you)，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨(zhang)速度远远高于价格上涨(zhang)。其(qi)次，现有政策为保护农民种粮积极性发挥了重要作用，但还有较大提升空间(jian)。比如，有地(di)的农户通过“一卡通”都能拿到农业补贴，而(er)不是根据种粮实际情况进行补贴，导致补贴政策效(xiao)能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在(zai)操作机制上还有较大完善(shan)空间(jian)。再次，仍需探索适合(he)我国国情的增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营主体的探索值得借鉴。我们在(zai)江(jiang)西调研发现，除了生产环节，新型农业经营主体还通过烘干、收储(chu)、物流、加工环节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地(di)，但是不担心亏(kui)本，因为粮食收上来以后，通过加工销(xiao)售可以实现大幅度增值，从而(er)弥补上游的损失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链，真正让农民种粮增收。

“纵(zong)横(heng)结合(he)”构建利益补偿(chang)机制

主持人：我国粮食生产布局是如何确定(ding)的？

程国强：基于我国农业资(zi)源条件，粮食生产形成了几大区域。一个是粮食主产区，全国共有13个主产区，过去粮食生产相对比较均衡，现在(zai)近80%的粮食在(zai)主产区生产。一个是产销(xiao)平衡区，粮食既不调出也不调进，产量和销(xiao)量相对平衡。还有一个是粮食主销(xiao)区，粮食产量和需求存(cun)在(zai)缺口。从目(mu)前粮食生产布局来看，逐(zhu)步向粮食主产区集中，由此带来的问题是，如果不能实现粮食均衡生产，意味着粮食主产区的压力和负担会(hui)越来越重，过去所说的“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的趋势会(hui)越来越显(xian)著，进而(er)影响地(di)方经济发展。

产销(xiao)平衡区、主销(xiao)区的产能逐(zhu)步下降，不利于国家(jia)粮食安全保障。所以，要坚持粮食安全党政同责，在(zai)支持主产区抓好粮食生产的同时，也要求产销(xiao)平衡区、主销(xiao)区抓好粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提供(gong)了全国超70%的粮食，但经济发展普遍落后于主销(xiao)区，主要原因是什么？

程国强：总(zong)的来讲，主产区为保障国家(jia)粮食安全作出了巨大贡献，但也产生了一些溢(yi)出效(xiao)应。一方面，按照全国主体功能区规划，粮食主产区作为提供(gong)农产品的主体功能区，属于限制开发区域，严格限制进行大规模的工业化生产和城(cheng)镇化建设，严禁违规占用耕地(di)从事非农建设，这在(zai)客观(guan)上限制了城(cheng)镇化扩(kuo)张(zhang)。另一方面，由于种粮比较效(xiao)益低，付出了较多发展经济的机会(hui)成本。而(er)且，由于对粮食产量有要求，高标准农田建设等需要进行相应的资(zi)金配套(tao)，主产区要动(dong)用财(cai)力来推动(dong)农业基础设施建设，别的发展机会(hui)就少一些。而(er)非主产区可以有更多机会(hui)发展二(er)三产业，经济发达，财(cai)政富裕，主产区与其(qi)的差距会(hui)进一步拉大。

主持人：这种情况下，如何有效(xiao)调动(dong)粮食主产区重农抓粮积极性？

程国强：中央采(cai)取了很多措施，比如对产粮大县实行以财(cai)政转移支付为主的纵(zong)向补偿(chang)机制，对保护和提高主产区重农抓粮积极性发挥了重要作用。但是随着经济发展，仅靠(kao)纵(zong)向补偿(chang)不能满(man)足需求，还要调动(dong)非主产区的积极性，因此提出建立省际横(heng)向利益补偿(chang)机制，也就是主销(xiao)区对主产区进行必要的利益补偿(chang)。

2024年(nian)中央农村工作会(hui)议提出，启动(dong)实施中央统筹(chou)下的粮食产销(xiao)区省际横(heng)向利益补偿(chang)。也就是说，除了纵(zong)向利益补偿(chang)机制，横(heng)向利益补偿(chang)机制也要尽快建立。在(zai)这个过程中，应把握几个重点：怎样确定(ding)补贴额度，主销(xiao)区究竟要拿多少钱来补偿(chang)主产区；采(cai)取怎样的方式(shi)补偿(chang)；主产区有多大规模的资(zi)金需求要通过横(heng)向补偿(chang)，补偿(chang)的标准是多少；等等。在(zai)政策实施过程中，要做好顶层设计，特别是要在(zai)实际操作中把这些关键问题解决好。（本文来源：经济日报 主持人：经济日报记者 谢 慧）