主持人：我国几次重(zhong)要会议都提到了(le)粮食价格。在您看(kan)来，2024年国际(ji)粮食市场大幅(fu)波动是受什么因素影响？

程国强：2024年全球粮食增(zeng)产，产销总体平衡。根据价格变化(hua)的(de)机理，价格主要受供需影响，如(ru)果生(sheng)产大于需求，那就意味着整个粮价处于相(xiang)对平稳状态。但实际(ji)上近20年来，全球范围内(nei)已经出现三次粮价大幅(fu)波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要受供需影响，但并不是由供需决定的(de)。全球粮价自2022年达到顶峰后，一直处于下降通道，由于地缘政治冲突、全球经济不景气，国际(ji)粮食市场出现波动。

这反映了(le)在全球粮食安全格局中，决定粮食安全形势的(de)，除(chu)了(le)供需基本面等传统因素，还有很多非传统因素，包括地缘政治冲突、气候变化(hua)、宏观经济形势等，特别是部分发展中国家农业生(sheng)产能(neng)力不足，需要通过进口弥补(bu)缺口，全球粮食生(sheng)产和贸易高度集中在少数国家，这些国家政策的(de)变化(hua)会影响粮食价格，使全球粮食安全面临更加复杂的(de)挑(tiao)战。

“三位一体”保(bao)障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场，再来看(kan)我国粮食保(bao)障情况。我国主要粮食品种有哪几大类(lei)？生(sheng)产和进口情况如(ru)何？

程国强：我国粮食主要有三类(lei)品种。一是谷物，比如(ru)大米、小(xiao)麦、玉(yu)米、高粱、大麦等，每年产量大概(gai)6.4亿吨。二是豆类(lei)，比如(ru)大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概(gai)2300万吨。三是薯类(lei)，比如(ru)马(ma)铃薯、红(hong)薯，每年产量大概(gai)3000万吨。我国目前粮食的(de)产量达到7亿吨。

党的(de)十八大以来，习近平总书记(ji)高度重(zhong)视(shi)粮食安全，提出新粮食安全观，确保(bao)谷物基本自给、口粮绝对安全。保(bao)障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际(ji)市场来解决。我国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除(chu)了(le)榨油之外，大豆最重(zhong)要的(de)用途是作为蛋白饲料原料，我们养殖所需的(de)饲料中有10%至15%的(de)蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其中一部分就是小(xiao)麦。主要从品种调(diao)剂(ji)的(de)角度来考虑，比如(ru)，从澳大利亚进口软质小(xiao)麦、从加拿大进口强筋(jin)小(xiao)麦，都是做糕点所需要的(de)原料，而国内(nei)生(sheng)产的(de)主要是中筋(jin)小(xiao)麦，所以每年约有1000万吨小(xiao)麦进口。还有部分大米进口，在进口配额(e)管理范围内(nei)调(diao)节，因此每年进口规模不大。

从国家粮食安全保(bao)障体系(xi)来看(kan)，我们基本构建了(le)“三位一体”保(bao)障机制。一是粮食综合生(sheng)产能(neng)力，以确保(bao)谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨台阶，最主要的(de)贡献是小(xiao)麦、水稻和玉(yu)米三大品种，目前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉(yu)米每年有2.8亿吨产量，基本上能(neng)够满足饲料粮需求。除(chu)此之外，豆类(lei)和薯类(lei)保(bao)持着5000万吨至5500万吨的(de)水平，都是依靠国内(nei)粮食生(sheng)产体系(xi)来实现的(de)，这是保(bao)障粮食安全的(de)根基。二是粮食储备调(diao)控体系(xi)，既有中央储备，也(ye)有地方储备，以应对突发事件、维护市场稳定为重(zhong)点。这套体系(xi)经历了(le)历史的(de)考验，包括2008年南(nan)方冰雪灾(zai)害、汶(men)川大地震，以及近年来的(de)全球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储备调(diao)控体系(xi)成(cheng)功应对了(le)粮食安全风险挑(tiao)战。三是全球农产品供应链，有效利用国际(ji)农产品市场和农业资源。国际(ji)市场的(de)有效利用弥补(bu)了(le)国内(nei)农业资源不足，2023年我国农产品进口总额(e)2340多亿美(mei)元，如(ru)果这些农产品在国内(nei)生(sheng)产，可能(neng)需要近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的(de)复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保(bao)障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等农产品的(de)生(sheng)产，那么缺口部分就通过进口来解决。

国内(nei)粮食综合生(sheng)产能(neng)力、粮食储备调(diao)控体系(xi)和全球农产品供应链，构成(cheng)了(le)“三位一体”的(de)粮食安全保(bao)障机制，保(bao)障每个人都能(neng)够吃饱饭、吃好饭，确保(bao)中国人的(de)饭碗牢牢端在自己手中。

主持人：我国粮食产量连续多年保(bao)持在高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食产能(neng)提升(sheng)行动方案(an)，在这样的(de)背景下，粮食供需为什么还有缺口？

程国强：我国小(xiao)麦、水稻、玉(yu)米基本自给，口粮绝对安全，那这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为什么每年要通过国际(ji)市场进口近1亿吨大豆，因为蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比如(ru)大豆和玉(yu)米是竞争(zheng)性(xing)作物，如(ru)果保(bao)证了(le)玉(yu)米基本自给，就没有办法保(bao)证大豆的(de)供给。

从国家粮食安全形势来看(kan)，现在正处于历史上最好的(de)时期，但也(ye)不能(neng)回(hui)避农业供给体系(xi)存在结构性(xing)短板。立足人多地少的(de)基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能(neng)通过国际(ji)市场来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国际(ji)农产品市场和农业资源。

主持人：相(xiang)较以往，2024年粮食进口同(tong)比下降，是什么原因？这是否意味着我国粮食供给体系(xi)正在发生(sheng)变化(hua)？

程国强：应该(gai)说，供给体系(xi)有一些变化(hua)，但是不大。三大主粮能(neng)够实现基本自给，而且通过实施藏粮于地战略，能(neng)确保(bao)口粮绝对安全，但是在供给体系(xi)中，大豆的(de)短板依然存在。我们实施了(le)大豆行动计划，通过在东(dong)北开展轮作试(shi)点、在南(nan)方稳粮扩油，扩大油料作物的(de)种植面积，使大豆产量恢(hui)复性(xing)增(zeng)长，近几年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生(sheng)改变。

进口减少是因为前几年进口太多，并不是需求减少，也(ye)不是国内(nei)供给增(zeng)加。当前全球粮价下行，我国粮价低迷(mi)，农民(min)种粮很难挣钱(qian)，部分产品进口对国内(nei)市场的(de)影响值得关注。如(ru)果每年粮食进口能(neng)够控制在1.5亿吨以内(nei)，对国内(nei)市场的(de)影响会稍小(xiao)一些，但是肉类(lei)、大豆的(de)进口不可回(hui)避。

守住耕地这个粮食生(sheng)产命(ming)根子

主持人：谈到粮食问(wen)题，有一个词被反复提及，那就是“耕地红(hong)线”。目前划定的(de)18亿亩耕地红(hong)线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地红(hong)线在2006年首次提出，当时根据对粮食供求趋势的(de)判断，结合人口增(zeng)长趋势、食物消(xiao)费结构等多方面因素，测算大概(gai)需要6亿吨粮食产量才能(neng)保(bao)证基本供给，对应的(de)就是18亿亩耕地，考虑到1.33的(de)复种指数，对应每年农作物种植面积为24亿亩，按照粮食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的(de)技术水平、粮食单产水平，耕地不能(neng)少于18亿亩。随着工(gong)业化(hua)、城镇化(hua)加快推进，各地发展经济需要大量土(tu)地，占用耕地现象普遍，造成(cheng)耕地每年减少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地红(hong)线很快就会被突破(po)。党中央反复强调(diao)要守住18亿亩耕地红(hong)线，实行耕地保(bao)护党政同(tong)责，也(ye)是保(bao)障粮食种植面积的(de)需要。

主持人：随着土(tu)地流(liu)转(zhuan)和工(gong)商(shang)资本下乡，耕地“非农化(hua)”“非粮化(hua)”问(wen)题突出，您怎(zen)么看(kan)这个现象？

程国强：一个国家进入工(gong)业化(hua)中期阶段，随着工(gong)业化(hua)、城镇化(hua)的(de)推进，对土(tu)地的(de)需求增(zeng)加不可避免。同(tong)时，随着人口老龄化(hua)程度加深，以及农民(min)工(gong)向非农部门转(zhuan)移，农业方面也(ye)出现了(le)重(zhong)大变化(hua)，大量工(gong)商(shang)资本、新型经营主体开始(shi)进入农业领域，基于其本身的(de)需求，要保(bao)证投(tou)资不亏本可能(neng)不能(neng)只做农业，由此带来一些“非农化(hua)”“非粮化(hua)”问(wen)题。

主要有三方面因素。一是由于人口增(zeng)长，加上工(gong)业化(hua)、城镇化(hua)持续推进，对土(tu)地有刚性(xing)需求。二是农业比较效益低，经营主体要通过“非农化(hua)”拿回(hui)成(cheng)本、获得利润。三是随着农民(min)工(gong)转(zhuan)移就业，农村土(tu)地流(liu)转(zhuan)过程中可能(neng)产生(sheng)耕地“非粮化(hua)”问(wen)题。

主持人：耕地“非农化(hua)”“非粮化(hua)”治理难度有多大？

程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化(hua)”“非粮化(hua)”治理方面采取了(le)很多措施，取得显著成(cheng)效。但这是一个非常复杂的(de)问(wen)题，首先，经济利益削弱(ruo)种粮积极性(xing)，农业经营、种粮的(de)比较效益低是导致耕地“非粮化(hua)”的(de)根本动因。其次，一些“非粮化(hua)”的(de)耕地种植经济作物后，整治难度大、成(cheng)本高，有的(de)地方采取“一刀切”的(de)方式，产生(sheng)了(le)很多值得反思的(de)问(wen)题。再次，在协同(tong)监(jian)管上存在短板和不足，没有形成(cheng)系(xi)统有效的(de)监(jian)管机制。

加强整治需严格耕地占补(bu)平衡管理并落实相(xiang)关土(tu)地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地保(bao)护制度建设，全面落实监(jian)管主体责任，实行耕地保(bao)护党政同(tong)责。“非粮化(hua)”的(de)一个重(zhong)要原因是种粮比较效益低，要采取综合措施，让农民(min)种粮能(neng)挣钱(qian)、能(neng)得利。要深挖科技潜力，不管是加强土(tu)地整治还是提高种粮收益，归根到底(di)靠科技节本增(zeng)效，通过提高单产、降低成(cheng)本保(bao)障农民(min)种粮收益，从根本上遏(e)制耕地“非粮化(hua)”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补(bu)平衡管理”，具体怎(zen)么平衡？

程国强：在工(gong)业化(hua)、城镇化(hua)推进过程中，占用多少耕地须补(bu)充(chong)多少耕地，这叫占补(bu)平衡。过去出现了(le)一些偏差，比如(ru)，把好地占了(le)，补(bu)的(de)是差地，这叫“狸猫(mao)换太子”。中央经济工(gong)作会议提出“严格耕地占补(bu)平衡管理”，应该(gai)说要求更高了(le)、措施更严了(le)，通过提高占地成(cheng)本、降低占地需求，争(zheng)取少占地、不占地，尽可能(neng)不占好地。

具体怎(zen)么操作？一是明确耕地占补(bu)平衡原则，坚持“以补(bu)定占”，数量与质量并重(zhong)，不能(neng)像过去一样占好地、补(bu)差地，这是原则性(xing)问(wen)题。二是进一步拓宽并补(bu)充(chong)耕地来源，尤其是开展退化(hua)耕地的(de)治理，推进耕地后备资源开发。三是加强耕地保(bao)护与监(jian)管，严格落实耕地保(bao)护制度，加强耕地占补(bu)平衡责任考核，强化(hua)执法力度。四是提升(sheng)耕地质量，推进高标准农田建设，实施耕地质量保(bao)护与提升(sheng)行动。五是完善占补(bu)平衡落实机制，改进占补(bu)平衡落实方式，明确各级政府的(de)责任和义务，确保(bao)可操作、能(neng)执行。

主持人：确立18亿亩耕地红(hong)线后，我国农业资源开发模式进行了(le)怎(zen)样的(de)调(diao)整？

程国强：农业资源开发主要有三个方面。一是对撂荒地进行综合利用，包括对流(liu)转(zhuan)过程中无人耕种的(de)土(tu)地，通过综合治理来加强利用。二是改革耕地占补(bu)平衡制度，将非农建设以及造林、种树、种果等各类(lei)占用耕地行为纳入耕地占补(bu)平衡管理，通过实施“大占补(bu)”，确保(bao)省域内(nei)耕地总量实现动态平衡。三是拓展农业生(sheng)产空(kong)间，树立大农业观、大资源观，面向整个国土(tu)资源开发农业资源，综合利用改造盐碱地等，创新开发模式。

农业科技创新要补(bu)上短板弱(ruo)项

主持人：2024年中央农村工(gong)作会议提到“强化(hua)农业科技和装备支撑”，我国农业科技创新水平如(ru)何？

程国强：从世界范围看(kan)，我国农业科技创新水平已迈入第一方阵，取得了(le)显著进展和突破(po)。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年的(de)54.5%提高了(le)近9个百分点。农作物良种覆盖率近年达到96%，对粮食增(zeng)产的(de)贡献率达45%。种业创新方面，小(xiao)麦、玉(yu)米等都有创新品种，特别是玉(yu)米生(sheng)物育种产业化(hua)快速发展。农机装备水平提升(sheng)，我国农作物耕种收综合机械化(hua)率超过73%，小(xiao)麦基本实现全程机械化(hua)，玉(yu)米、水稻的(de)耕种收机械化(hua)率在80%以上，还有大宗(zong)经济作物、设施农业、农产品初加工(gong)等领域，机械化(hua)水平也(ye)大幅(fu)提高。农业生(sheng)产从主要依靠人力畜力向依靠机械动力转(zhuan)变，为提高劳动生(sheng)产率、土(tu)地产出率和资源利用率发挥了(le)非常重(zhong)要的(de)作用。

主持人：有数据显示，我国每年有6000项至7000项农业科技成(cheng)果面世，但成(cheng)果转(zhuan)化(hua)率只有30%至40%，也(ye)就是说，农业科技成(cheng)果的(de)转(zhuan)化(hua)率较低，您怎(zen)么看(kan)？

程国强：确实，农业科技创新在取得重(zhong)要成(cheng)就的(de)同(tong)时，也(ye)还存在很多短板和弱(ruo)项，你说的(de)这个问(wen)题就非常突出。

首先，科研成(cheng)果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创新的(de)评(ping)价指标过于注重(zhong)理论期刊、学术成(cheng)果数量，很多成(cheng)果不是为了(le)满足产业需要、现实需要，更多是为了(le)发论文，怎(zen)样改变这个指挥棒是重(zhong)要的(de)科技体制改革课题。另外，很多科学研究缺乏市场导向，有些成(cheng)果具有较高的(de)创新价值与技术含量，但是怎(zen)么通过产业化(hua)应用产生(sheng)经济效益，还缺乏必(bi)要的(de)转(zhuan)化(hua)机制，产学研用一体的(de)链条没有建立起来。

其次，缺乏有转(zhuan)化(hua)实力的(de)主体。我国农业企业规模较小(xiao)，盈利能(neng)力还比较弱(ruo)，对战略性(xing)、长期投(tou)资缺乏规划和意愿。当然，农业科技成(cheng)果转(zhuan)化(hua)确实周期长、风险高，让很多企业望而却步。所以，需要吸引社(she)会资本、金融机构进入，目前科技金融机制创新相(xiang)对来讲(jiang)还比较滞后。

再次，推广体系(xi)不够完善。最需要技术的(de)是基层(ceng)，而基层(ceng)技术力量相(xiang)对薄弱(ruo)。目前农业科技推广主要依靠政府主导，缺乏市场化(hua)运作就难以满足多样化(hua)需求，怎(zen)样处理好政府与市场的(de)关系(xi)，是完善科技创新体系(xi)、推广体系(xi)、转(zhuan)化(hua)体系(xi)要突破(po)的(de)一个重(zhong)大课题。

确保(bao)农民(min)种粮增(zeng)产增(zeng)收

主持人：又到一年春耕季，有一个问(wen)题大家比较关注，就是“谁来种粮”？为什么反复强调(diao)健全种粮农民(min)收益保(bao)障机制？

程国强：随着农村人口老龄化(hua)，同(tong)时大规模农业转(zhuan)移人口进入城市，“谁来种粮”的(de)问(wen)题一直是个重(zhong)大课题。这也(ye)是为什么反复强调(diao)要推进农业经营体制机制创新、培(pei)育新型农业经营主体。

从种粮的(de)角度来看(kan)，由于农业是自然再生(sheng)产和经济再生(sheng)产交(jiao)织的(de)产业，既面临市场风险，种的(de)粮食能(neng)不能(neng)卖出去、卖个好价格没有办法把握，同(tong)时受自然风险影响非常大，种粮农民(min)困难比较多、压(ya)力很大。反复强调(diao)要健全种粮农民(min)收益保(bao)障机制，就是要让农民(min)种粮不亏本、有钱(qian)挣，这样才能(neng)有效提高和保(bao)护他们种粮的(de)积极性(xing)。

现在的(de)问(wen)题是，种粮确实很难挣钱(qian)。首先，种粮成(cheng)本持续上涨。相(xiang)较2004年，粮食生(sheng)产成(cheng)本增(zeng)长了(le)1.4倍左右，但亩均产值增(zeng)长不到1倍，成(cheng)本的(de)上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有政策为保(bao)护农民(min)种粮积极性(xing)发挥了(le)重(zhong)要作用，但还有较大提升(sheng)空(kong)间。比如(ru)，有地的(de)农户(hu)通过“一卡通”都能(neng)拿到农业补(bu)贴(tie)，而不是根据种粮实际(ji)情况进行补(bu)贴(tie)，导致补(bu)贴(tie)政策效能(neng)不高；保(bao)险政策方面，主要是完全成(cheng)本保(bao)险和种植收入保(bao)险，在操作机制上还有较大完善空(kong)间。再次，仍需探(tan)索适合我国国情的(de)增(zeng)收机制。农民(min)种粮后怎(zen)么让粮食增(zeng)值？一些新型农业经营主体的(de)探(tan)索值得借鉴。我们在江西调(diao)研发现，除(chu)了(le)生(sheng)产环节，新型农业经营主体还通过烘干、收储、物流(liu)、加工(gong)环节延伸粮食产业链，尽管也(ye)帮农户(hu)托管土(tu)地，但是不担心亏本，因为粮食收上来以后，通过加工(gong)销售可以实现大幅(fu)度增(zeng)值，从而弥补(bu)上游的(de)损失。所以，健全种粮农民(min)收益保(bao)障机制，除(chu)了(le)强化(hua)政策保(bao)障，还要构建完整的(de)粮食产业链，真正让农民(min)种粮增(zeng)收。

“纵横结合”构建利益补(bu)偿机制

主持人：我国粮食生(sheng)产布局是如(ru)何确定的(de)？

程国强：基于我国农业资源条件，粮食生(sheng)产形成(cheng)了(le)几大区域。一个是粮食主产区，全国共有13个主产区，过去粮食生(sheng)产相(xiang)对比较均衡，现在近80%的(de)粮食在主产区生(sheng)产。一个是产销平衡区，粮食既不调(diao)出也(ye)不调(diao)进，产量和销量相(xiang)对平衡。还有一个是粮食主销区，粮食产量和需求存在缺口。从目前粮食生(sheng)产布局来看(kan)，逐步向粮食主产区集中，由此带来的(de)问(wen)题是，如(ru)果不能(neng)实现粮食均衡生(sheng)产，意味着粮食主产区的(de)压(ya)力和负担会越来越重(zhong)，过去所说的(de)“高产穷(qiong)县”“粮食大县、经济弱(ruo)县”的(de)趋势会越来越显著，进而影响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的(de)产能(neng)逐步下降，不利于国家粮食安全保(bao)障。所以，要坚持粮食安全党政同(tong)责，在支持主产区抓好粮食生(sheng)产的(de)同(tong)时，也(ye)要求产销平衡区、主销区抓好粮食安全、粮食生(sheng)产。

主持人：粮食主产区提供了(le)全国超70%的(de)粮食，但经济发展普遍落后于主销区，主要原因是什么？

程国强：总的(de)来讲(jiang)，主产区为保(bao)障国家粮食安全作出了(le)巨大贡献，但也(ye)产生(sheng)了(le)一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能(neng)区规划，粮食主产区作为提供农产品的(de)主体功能(neng)区，属于限制开发区域，严格限制进行大规模的(de)工(gong)业化(hua)生(sheng)产和城镇化(hua)建设，严禁违规占用耕地从事非农建设，这在客观上限制了(le)城镇化(hua)扩张。另一方面，由于种粮比较效益低，付出了(le)较多发展经济的(de)机会成(cheng)本。而且，由于对粮食产量有要求，高标准农田建设等需要进行相(xiang)应的(de)资金配套，主产区要动用财力来推动农业基础设施建设，别的(de)发展机会就少一些。而非主产区可以有更多机会发展二三产业，经济发达，财政富裕，主产区与其的(de)差距(ju)会进一步拉大。

主持人：这种情况下，如(ru)何有效调(diao)动粮食主产区重(zhong)农抓粮积极性(xing)？

程国强：中央采取了(le)很多措施，比如(ru)对产粮大县实行以财政转(zhuan)移支付为主的(de)纵向补(bu)偿机制，对保(bao)护和提高主产区重(zhong)农抓粮积极性(xing)发挥了(le)重(zhong)要作用。但是随着经济发展，仅(jin)靠纵向补(bu)偿不能(neng)满足需求，还要调(diao)动非主产区的(de)积极性(xing)，因此提出建立省际(ji)横向利益补(bu)偿机制，也(ye)就是主销区对主产区进行必(bi)要的(de)利益补(bu)偿。

2024年中央农村工(gong)作会议提出，启动实施中央统筹下的(de)粮食产销区省际(ji)横向利益补(bu)偿。也(ye)就是说，除(chu)了(le)纵向利益补(bu)偿机制，横向利益补(bu)偿机制也(ye)要尽快建立。在这个过程中，应把握几个重(zhong)点：怎(zen)样确定补(bu)贴(tie)额(e)度，主销区究竟要拿多少钱(qian)来补(bu)偿主产区；采取怎(zen)样的(de)方式补(bu)偿；主产区有多大规模的(de)资金需求要通过横向补(bu)偿，补(bu)偿的(de)标准是多少；等等。在政策实施过程中，要做好顶层(ceng)设计，特别是要在实际(ji)操作中把这些关键问(wen)题解决好。（本文来源：经济日(ri)报 主持人：经济日(ri)报记(ji)者 谢 慧）