二是土地市场化改(gai)革稳步(bu)推进。农村土地制(zhi)度改(gai)革稳妥有序推进，试点集(ji)体经营性建设用地入市流转，构建城乡统一的建设用地市场，盘(pan)活农村闲置农房和(he)宅基地，赋予(yu)农民更(geng)加充分的财(cai)产权益。自然资源部数据显示，2023年，全国350个县（市、区、旗）共(gong)试点完成农村集(ji)体经营性建设用地入市719宗，成交金额(e)185.2亿元。

三是农业农村优先发展投入保障机制(zhi)持续完善。中央预算内投资、地方政(zheng)府专(zhuan)项债券支持力度不(bu)断加大，土地出让收入用于农业农村的比例稳步(bu)提高。2012年至2023年，国家财(cai)政(zheng)用于农林(lin)水事务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农贷(dai)款余额(e)从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现(xian)代流通体系逐步(bu)健全。县域(yu)商业体系加快建立，乡村物流网络(luo)、数字(zi)化建设水平(ping)稳步(bu)提升，截至2023年末，累计建成1200多个县级公共(gong)寄(ji)递配(pei)送中心、28.9万个村级寄(ji)递物流综合服务站、19万个村邮站。2023年，全国农村网络(luo)零售(shou)额(e)达2.5万亿元，农产品网络(luo)零售(shou)额(e)5870.3亿元。

五是产业融合发展水平(ping)进一步(bu)提升。城乡产业布(bu)局(ju)优化、优势互补、关联紧密，打(da)造了一批产业融合发展平(ping)台，截至目前，各地建设优势特(te)色产业集(ji)群220个、国家现(xian)代农业产业园350个。2023年，农产品加工转化率达74%，农产品加工产值与农业总产值的比值为2.59∶1。随着(zhe)产业链延伸、价值链提升、农业功(gong)能拓(tuo)展，农业与文化、旅游、康养(yang)等产业加快融合，休闲农业、农村电商等新产业、新业态、新模式层出不(bu)穷，一二三产业融合呈现(xian)新局(ju)面。

我国城乡融合发展成效(xiao)显著，但仍面临农村资源要素激活不(bu)充分、公共(gong)资源配(pei)置不(bu)均衡等问(wen)题。具体来看，城乡人口双向有序流动机制(zhi)尚不(bu)健全，居住证制(zhi)度与基本公共(gong)服务挂钩机制(zhi)还(hai)不(bu)顺(shun)畅，户籍人口城镇化率低(di)于常(chang)住人口城镇化率；城乡二元土地制(zhi)度破解难(nan)，不(bu)能有效(xiao)满足城乡融合发展的土地需求；农村金融市场发育较为滞后，融资难(nan)、融资贵等问(wen)题依然存在；闲置宅基地、废弃(qi)的集(ji)体公益性建设用地转变为集(ji)体经营性建设用地入市仍存在一些(xie)堵点和(he)难(nan)点，农村集(ji)体资产配(pei)置效(xiao)率有待提升。

如何统筹(chou)推动城乡融合向更(geng)大规模、更(geng)深层次(ci)、更(geng)高水平(ping)迈进，是新发展阶段亟待解决的一个重大课题。城乡融合通过要素自由流动优化资源配(pei)置，进而实现(xian)分工分业和(he)城乡经济(ji)社会(hui)协调发展，其核心在于通过创新体制(zhi)机制(zhi)，从根本上破除城乡分割的体制(zhi)弊端，既打(da)开城门，也开放乡村，建立统一的商品市场与要素市场，高效(xiao)配(pei)置劳动、资本、土地和(he)技(ji)术等要素，促进城乡要素从单向流动转向平(ping)等交换、双向自由流动。

首先，健全农业转移人口市民化配(pei)套政(zheng)策措施。推动财(cai)政(zheng)转移支付与农业转移人口市民化挂钩，完善中央财(cai)政(zheng)农业转移人口市民化奖励资金制(zhi)度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下(xia)农业转移人口市民化奖励机制(zhi)；完善奖补政(zheng)策，建立省、市级财(cai)政(zheng)资金对吸纳落(luo)户人数较多县（市、区）的投资补助机制(zhi)，加大预算内投资支持力度；在县域(yu)内按照常(chang)住人口规模统筹(chou)公共(gong)资源配(pei)置，合理调整人口流入流出地区教师、医生等编制(zhi)定额(e)和(he)基本公共(gong)服务设施布(bu)局(ju)。

其次(ci)，进一步(bu)深化户籍制(zhi)度改(gai)革。剥(bao)离(li)户籍的附加福利，让户籍真正回归人口登记(ji)管理功(gong)能。持续拓(tuo)宽农业转移人口在城市落(luo)户通道，提升城市开放度、包容性；城市落(luo)户政(zheng)策要对租(zu)购(gou)房者同等对待，允许租(zu)房常(chang)住人口在公共(gong)户口落(luo)户；探索(suo)实施农民居住地登记(ji)备案制(zhi)度，不(bu)改(gai)变户口性质，不(bu)影响农村权益，消除其进城的后顾之忧。

再次(ci)，持续深化农村土地制(zhi)度改(gai)革。完善承包地“三权分置”制(zhi)度，探索(suo)承包权依法自愿有偿退出机制(zhi)，强化对土地经营权的赋能和(he)平(ping)等保护；加强探索(suo)宅基地自愿有偿退出机制(zhi)，考虑允许依法取(qu)得的宅基地在较大范围内向符合条件的农村集(ji)体经济(ji)组织成员家庭转让；完善农村集(ji)体建设用地制(zhi)度，运用市场机制(zhi)盘(pan)活乡村存量土地和(he)低(di)效(xiao)用地。

最后，建立社会(hui)资本投资农业农村规范引导机制(zhi)。明确社会(hui)资本作为农业农村发展的协助者、参与者的基本定位，为资本下(xia)乡提供基础设施、融资、用地、人才聘用等配(pei)套政(zheng)策支持，引导其投向短板弱项和(he)关键环(huan)节；建立城乡统一的产权流转交易市场，健全产权价值评估、交易流转机制(zhi)，推动产权顺(shun)畅流转，促进要素融合发展。

发挥县域(yu)独特(te)优势汇聚强大动能

城乡融合，重点在县域(yu)。在城乡融合发展进程中，县域(yu)发挥了怎(zen)样(yang)的龙头带动作用？

刘合光（中国农业科学院农业经济(ji)与发展研究(jiu)所研究(jiu)员）：党的十(shi)八大以来，我国城乡差距逐步(bu)缩(suo)小(xiao)，城乡融合程度不(bu)断加深。城乡发展进入新阶段，县域(yu)作为重大突破口，成为推动城乡融合发展的重要支撑。

为什么说“城乡融合，重点在县域(yu)”？

首先，县域(yu)在城乡融合发展中占据重要位置。县域(yu)是推进城乡融合发展的腹地，我国县域(yu)国土面积占全国90%左右(you)，人口比重超50%，在县域(yu)实现(xian)城乡融合发展，涉及(ji)空间广(guang)、人口多。县域(yu)作为国民经济(ji)的基本单元，是城乡资源要素流动和(he)配(pei)置的枢纽，县域(yu)治理是推进国家治理体系和(he)治理能力现(xian)代化的重要一环(huan)，搞活县域(yu)经济(ji)，将有效(xiao)促进城乡融合发展。

其次(ci)，县域(yu)是推进城乡融合发展的低(di)成本区域(yu)。物体总是沿着(zhe)阻(zu)力最小(xiao)的路径前进，社会(hui)发展同样(yang)沿着(zhe)阻(zu)力最小(xiao)的路径进发。从经济(ji)实力看，大中城市具有吸纳农业人口的潜力，但是农民落(luo)户大中城市成本较高，而县域(yu)可以较低(di)成本吸纳农民并提供有效(xiao)公共(gong)产品供给(gei)，在推进城乡融合发展过程中具有较好的经济(ji)性。

再次(ci)，县域(yu)为城乡融合发展提供了关键的文化场域(yu)。在县域(yu)生活的广(guang)大人民群众具有强大的文化认同和(he)紧密的情感链接，县域(yu)是他们浸润(run)其中的家园。以县域(yu)为切入点，可以充分发挥文化传承优势，在文化融合协同中坚持城乡一体，更(geng)好推进城乡经济(ji)社会(hui)融合发展。

在城乡融合发展进程中，县域(yu)的龙头带动作用体现(xian)在以下(xia)方面。

一是优化资源配(pei)置。通过实施“千万工程”，浙江省累计吸引超过3000亿元社会(hui)资本投入乡村，带动近百万农民就业。浙江经验充分证明，县域(yu)成为城市资源向乡村辐射的前沿阵地。作为传统劳务输出大省的湖(hu)北，面对县（市）人口流动出现(xian)转折性变化，在返乡人口多于外出务工人口、县城人口快速增加的情况下(xia)，推动就地城镇化，开展城镇和(he)产业“双集(ji)中”试点，形成了“人口集(ji)中、产业集(ji)聚、功(gong)能集(ji)成、要素集(ji)约”的发展态势，资源配(pei)置进一步(bu)优化，有力促进了城乡融合发展。

二是统筹(chou)基础设施建设与公共(gong)服务供给(gei)。浙江省推动“千万工程”持续深化，在城乡基础设施建设方面有新突破，农村等级公路比例达100%，率先基本实现(xian)城乡同质饮水，5G网络(luo)实现(xian)重点行政(zheng)村全覆盖(gai)。湖(hu)北省嘉(jia)鱼县在扩(kuo)大公共(gong)服务供给(gei)方面表(biao)现(xian)突出，该县精准掌握群众返乡进城意愿和(he)需求，制(zhi)定出台17项综合性民生政(zheng)策，优化服务供给(gei)，对标地级市标准，推进紧密型教联体、医共(gong)体、养(yang)联体，让农村群众享(xiang)受到大城市品质的公共(gong)服务。

三是统筹(chou)城乡基层治理。以县域(yu)为突破口推进城乡治理一体化，便于构建区域(yu)联动、上下(xia)协同、全面覆盖(gai)、精细管理的共(gong)建共(gong)治共(gong)享(xiang)的城乡基层治理格局(ju)。以浙江省嘉(jia)兴市为例，该市深入推进数字(zi)化基层治理，以一块智慧大屏让消防、安防等数据信息实时展现(xian)，同时建立“立方众治”平(ping)台，矛盾(dun)处理、小(xiao)区管理、垃圾分类等都(dou)纳入平(ping)台，并融合多元主体实现(xian)共(gong)治共(gong)享(xiang)，有效(xiao)提高了社区治理的精准性。

四是夯实产业基础支撑。城乡融合发展，产业是支撑。湖(hu)北省积极发展县域(yu)富(fu)民产业，着(zhe)力做(zuo)好“土特(te)产”文章、发展精深加工、促进农旅融合，持续强化农业品牌培育，围绕重点农业产业链出台了“虾十(shi)条”“米九条”“茶十(shi)条”等优势产业政(zheng)策，目前全省85个涉农县市区均有1个至2个主推区域(yu)品牌，为城乡融合发展夯实了产业基础支撑。

推动县域(yu)在城乡融合发展中释放更(geng)强大动能，一方面，要引入增量主体、注入合作发展的新生力量。可考虑把东西部合作经验创新性运用于统筹(chou)推进县域(yu)城乡融合发展；采(cai)取(qu)“千校兴镇”“万企兴万村”“科技(ji)小(xiao)院”等方式，把有实力的科技(ji)主体和(he)教育主体引入县域(yu)；以建立“强村公司”和(he)“强镇公司”的方式，激活县域(yu)沉睡的资源和(he)资产。另(ling)一方面，要加强规划布(bu)局(ju)。科学预判城乡人口变动趋(qu)势、尊重城乡经济(ji)社会(hui)发展规律，提高规划的科学性和(he)全局(ju)协同性，通盘(pan)考虑土地利用、产业发展、居民点建设等任务；坚持城乡一体，提升村庄规划编制(zhi)和(he)城镇建设规划的协调性；统筹(chou)规划和(he)优化城乡产业发展、基础设施和(he)公共(gong)服务布(bu)局(ju)。此外，需进一步(bu)完善体制(zhi)机制(zhi)，为县域(yu)城乡融合发展赋能。构建开放创新的发展机制(zhi)，通过开发新要素、推进要素优化组合、强化体制(zhi)机制(zhi)改(gai)革，为城乡融合发展增活力、添动力；构建合作共(gong)赢的发展机制(zhi)，在教育、医疗卫生、养(yang)老保障等方面推动形成城乡发展共(gong)同体；构建绿色协调的发展机制(zhi)，以资源节约、环(huan)境友好的方式推进城乡建设，拓(tuo)宽城乡发展空间，塑造要素有序自由流动、基本公共(gong)服务均等化、资源环(huan)境可承载的城乡融合发展新格局(ju)。

持续释放融合发展试验区示范效(xiao)应

2019年，国家发展改(gai)革委等部门确定11个国家城乡融合发展试验区，各试验区深入探索(suo)、先行先试，形成了哪些(xie)可推广(guang)的典型经验？

高鸣（农业农村部农村经济(ji)研究(jiu)中心研究(jiu)员）：国家城乡融合发展试验区先行先试，主要聚焦于建立城乡有序流动的人口迁徙制(zhi)度、搭建城乡产业协同发展平(ping)台、健全农民持续增收体制(zhi)机制(zhi)等11项重点任务，积极探索(suo)具有可复制(zhi)、可推广(guang)价值的典型经验。近年来，各试验区围绕重点任务，坚持农业农村优先发展，守正创新、先立后破，深入探索(suo)城乡融合发展体制(zhi)机制(zhi)改(gai)革，取(qu)得显著成效(xiao)，改(gai)革试验区的示范带动效(xiao)应得到充分释放。

试验区内人口流动更(geng)加合理有序，土地、资金、技(ji)术等要素在城乡之间双向自由流动的制(zhi)度性通道基本打(da)通，经济(ji)增速保持在较快区间，资源利用效(xiao)率、要素配(pei)置效(xiao)率持续提升。试验区内城乡产业发展更(geng)加协同、农民持续增收的体制(zhi)机制(zhi)不(bu)断优化，城乡居民之间收入、生活水平(ping)差距逐步(bu)缩(suo)小(xiao)，为促进农民农村共(gong)同富(fu)裕提供了重要支撑。

党的二十(shi)届三中全会(hui)和(he)2024年中央经济(ji)工作会(hui)议(yi)对城乡融合发展作出重要部署，凸显了重塑城乡关系的重要性、紧迫性。总结推广(guang)国家城乡融合发展试验区的典型经验，有利于在更(geng)大范围内释放改(gai)革效(xiao)应，为构建城乡融合发展新格局(ju)提供支撑。

一是聚焦人才、土地、资金等要素，不(bu)断健全有利于城乡要素双向流动和(he)平(ping)等交换的体制(zhi)机制(zhi)。消弭城乡之间的要素流动限制(zhi)，是建设全国统一大市场、构建新发展格局(ju)的重要内容。各试验区充分发挥经济(ji)体制(zhi)改(gai)革的牵引作用，不(bu)断破除妨碍城乡要素合理配(pei)置的体制(zhi)机制(zhi)壁垒，促进各类要素更(geng)多向乡村流动，努力在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循(xun)环(huan)。河南省许昌(chang)市大力推行科技(ji)副乡（镇）长制(zhi)度，累计选派超过150名专(zhuan)家人才到基层服务，促进科技(ji)成果转化服务加速下(xia)沉农村；制(zhi)定农村集(ji)体经营性建设用地入市实施办法，2020年以来累计入市交易农村集(ji)体经营性建设用地共(gong)21宗、789.22亩，成交金额(e)3.89亿元。实践证明，重塑新型城乡关系，需持续打(da)通城乡要素双向流动和(he)平(ping)等交换的制(zhi)度性通道，不(bu)断形成有利于乡村发展的健全的要素市场。

二是推动特(te)色产业加速集(ji)聚，持续完善有利于乡村经济(ji)多元化发展的体制(zhi)机制(zhi)。产业振兴是乡村振兴的重中之重，产业融合是推动城乡融合的重要举措。各试验区依托当地资源禀赋和(he)特(te)色优势，聚焦“土特(te)产”，搭建城乡产业协同发展平(ping)台，培育新产业新业态，提升价值链、完善利益链，做(zuo)大做(zuo)强特(te)色产业取(qu)得明显成效(xiao)。重庆(qing)市大力培育“一主两辅”乡村生态特(te)色产业，着(zhe)力开展品牌建设并推进集(ji)聚发展，累计建设国家优势特(te)色产业集(ji)群9个、现(xian)代农业产业园12个、农业产业强镇39个，全市生态特(te)色产业综合产值达5200亿元。实践证明，产业是发展的根基，走城乡融合发展之路，需充分挖掘地方特(te)色、强化产业协同、健全利益联动机制(zhi)，以城乡产业协同发展引领乡村经济(ji)多元化发展。

三是促进城乡基础设施一体化发展、基本公共(gong)服务均等化供给(gei)，深入探索(suo)有利于公共(gong)资源高效(xiao)合理配(pei)置的体制(zhi)机制(zhi)。各试验区坚持把公共(gong)基础设施建设的重点放在乡村，开展城乡基础设施统一规划建设和(he)管护；推动公共(gong)服务、社会(hui)事业向农村延伸覆盖(gai)，推进城乡基本公共(gong)服务实现(xian)标准统一和(he)提升。江西省鹰潭市统筹(chou)推进城乡基础设施布(bu)局(ju)，全面构建城乡供水、污水处理、公路交通、电商物流、垃圾处理“五张网”；通过整乡或整村组建物业中心、聘请(qing)物业公司等方式，为农民提供卫生保洁、农机租(zu)赁、农具停放、水电安装等优质便捷的服务，实现(xian)“物业进乡村”全覆盖(gai)。实践证明，推动城乡融合发展见实效(xiao)，需聚焦基础设施和(he)公共(gong)服务等农民群众最关心、最直接、最现(xian)实的利益问(wen)题，抓好办成一批重点实事，着(zhe)力提高其获得感、幸(xing)福感、安全感。

四是拓(tuo)宽增收致富(fu)渠道，加快形成有利于农民收入持续增长的体制(zhi)机制(zhi)。各试验区不(bu)断强化现(xian)代农民职业技(ji)能培训，完善农民工输出地与输入地的劳务对接机制(zhi)，确保农民工与城镇职工享(xiang)有平(ping)等的就业权利，深化农村集(ji)体产权制(zhi)度改(gai)革，多措并举促进农民增收致富(fu)。江苏宁锡常(chang)接合片区以推动高质量充分就业提高工资性收入、以支持多元化创业提高经营性收入、以完善强农惠农富(fu)农支持制(zhi)度提高转移性收入、以深化产权制(zhi)度改(gai)革提高财(cai)产性收入，2023年试验片区内5区（市）的农民收入均值达37884元，比2019年提高35.57%，是全国城乡收入差距最小(xiao)的地区之一。实践证明，构建城乡融合发展新格局(ju)，要坚持以人民为中心的发展思(si)想，实现(xian)好、维护好、发展好广(guang)大农民群众的根本利益，千方百计拓(tuo)宽农民增收致富(fu)渠道，促进农民农村共(gong)同富(fu)裕。 （来源：经济(ji)日报）