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2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农(nong)村改革 扎实推进乡村全面(mian)振(zhen)兴的意见》（下称《意见》）发布。这是党的十(shi)八(ba)大以来第13个指导“三农(nong)”工作的中央一号文件。
农(nong)业农(nong)村部农(nong)研(yan)中心研(yan)究(jiu)员张照新在接受澎湃(pai)新闻记者(zhe)采访时表(biao)示，此次中央一号文件，有三个特点(dian)。
一是突(tu)出守正创新。2025年中央一号文件在架构上仍然延续了(le)前(qian)3年底线任务、重点(dian)任务的架构，但主(zhu)题鲜明，围绕着二十(shi)届三中全会(hui)提出的城乡融合发展，在乡村建设、农(nong)村土地改革、投融资机制(zhi)和城镇化方面(mian)部署了(le)一系列重大改革举措，可谓“老瓶装新酒”。
二是突(tu)出政策集成。在促进粮(liang)食增产上，强调“加大高产高效模式集成推广(guang)力度，推进水肥(fei)一体化，促进大面(mian)积增产”；在市场调控(kong)上，强调要“完善农(nong)产品(pin)贸易与生产协调机制(zhi)”；在产业发展上，既(ji)明确要“发展乡村特色产业”，又强调要“完善联农(nong)带农(nong)机制(zhi)”；在城乡融合发展上，推进农(nong)村土地制(zhi)度改革的同时，又对进城农(nong)民市民化进行部署。
三是注重划红线。农(nong)村改革涉及面(mian)广(guang)、具体情形又比较复杂。很多时候需要发挥地方政府部门的积极性，因地制(zhi)宜(yi)地推动改革。部署各项改革举措的同时，突(tu)出划出改革的红线，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等一系列红线的同时，在农(nong)村资源资产管理改革中，明确提出“不允许(xu)城镇居民到农(nong)村购买农(nong)房、宅基地，不允许(xu)退休干部到农(nong)村占地建房”，为农(nong)房盘活利用划出了(le)红线。同时，对于集体经济发展，也明确“不对集体收入提硬性目标，严控(kong)集体经营风(feng)险和债务”的底线要求。这些红线和底线，为各地贯(guan)彻(che)落实中央各项改革举措提供明确了(le)政策边界。
深化农(nong)村土地制(zhi)度改革
农(nong)业农(nong)村部农(nong)村经济研(yan)究(jiu)中心主(zhu)任金文成表(biao)示，今(jin)年中央一号文件是聚焦贯(guan)彻(che)落实党的二十(shi)届三中全会(hui)来推进乡村全面(mian)振(zhen)兴，所以“改革”的意味最浓。要用“改革”这个法宝来破解农(nong)业农(nong)村高质量发展面(mian)临的难题和挑(tiao)战(zhan)，从而(er)实现乡村的全面(mian)振(zhen)兴。
改革的重点(dian)，首要就是“深化农(nong)村土地制(zhi)度改革”，在“三块地”上要进一步下功夫。
“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延长30年的试点(dian)工作，由原来的几个省试点(dian)进一步推动扩大整省试点(dian)的范围，确保承包地总体稳定顺延来实现土地承包关系的稳定和完善。
中国社(she)会(hui)科学院政治学研(yan)究(jiu)所副研(yan)究(jiu)员陈明在接受澎湃(pai)新闻记者(zhe)采访时表(biao)示，此次文件明确了(le)第二轮土地承包到期后(hou)再延长30年试点(dian)的具体实施(shi)原则。“特别重要的一个概念(nian)是，确保绝大多数(shu)农(nong)户承包地总体顺延、保持稳定。具体到承包地，过去(qu)一般的提法是保持土地承包关系稳定并长久不变。土地承包关系的解释空间大，可以解释为具体的承包地块，也可以理解为农(nong)户和集体之间的承包关系，但地块儿可能会(hui)调。这次文件非常明确提出，具体的承包地不变，这是一个非常重大的举措，为这项工作定调，有利于总体上保持农(nong)村土地承包制(zhi)度长期的稳定。”
“宅基地”，就是农(nong)民合法取得的住房。《意见》提出，探索(suo)农(nong)户合法拥有的住房通过出租(zu)、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许(xu)城镇居民到农(nong)村购买农(nong)房、宅基地，不允许(xu)退休干部到农(nong)村占地建房。
陈明指出，以往的改革性文件一般是鼓励、探索(suo)、引导，否定性的举例较少。这次专门列了(le)两个不允许(xu)，“实际上在现实中能够发现，是存在这种情况的。这两个不允许(xu)，一方面(mian)是将这种做法先(xian)及时刹车，另(ling)一方面(mian)要注意后(hou)续的工作。已经发生的这种情况不受法律和政策保护，但如果(guo)已经存在，房地一体确权的时候，怎(zen)么去(qu)掌握尺度，怎(zen)么进一步应对和处理，就很考(kao)验各地在政策问题上的智慧。”
“集体建设用地”，要进行入市改革，重点(dian)是完善集体和农(nong)民的利益分(fen)配关系，确保建设用地的存量入市，严格控(kong)制(zhi)增量，让农(nong)民在入市过程中分(fen)享财产收益。
首提农(nong)业新质生产力
《意见》首次提出农(nong)业新质生产力。
具体来看，《意见》提出，推进农(nong)业科技力量协同攻关。以科技创新引领先(xian)进生产要素集聚，因地制(zhi)宜(yi)发展农(nong)业新质生产力。瞄准加快突(tu)破关键核心技术(shu)，强化农(nong)业科研(yan)资源力量统筹，培育农(nong)业科技领军企业。深入实施(shi)种业振(zhen)兴行动，发挥“南繁硅(gui)谷”等重大农(nong)业科研(yan)平台作用，加快攻克一批突(tu)破性品(pin)种。继续推进生物育种产业化。推动农(nong)机装备高质量发展，加快国产先(xian)进适用农(nong)机装备等研(yan)发应用，推进老旧农(nong)机报废更(geng)新。支(zhi)持发展智慧农(nong)业，拓展人工智能、数(shu)据(ju)、低空等技术(shu)应用场景。
中国社(she)会(hui)科学院农(nong)村发展研(yan)究(jiu)所、农(nong)产品(pin)贸易与政策研(yan)究(jiu)室(shi)主(zhu)任、研(yan)究(jiu)员胡冰川在接受澎湃(pai)新闻记者(zhe)采访时表(biao)示，2025年中央一号文件提出“因地制(zhi)宜(yi)发展农(nong)业新质生产力”，为农(nong)业农(nong)村现代化发展指明了(le)新方向。以生物育种、无人机、人工智能、数(shu)字技术(shu)等为代表(biao)的新兴技术(shu)，正逐步融入农(nong)业领域(yu)，成为推动农(nong)业变革的关键力量。
胡冰川指出，发展农(nong)业新质生产力，不仅需要技术(shu)创新，更(geng)需要构建与之相适应的体制(zhi)机制(zhi)和科技创新体系。一方面(mian)，政府应加大对农(nong)业科技的投入，强化农(nong)业科研(yan)资源统筹，培育农(nong)业科技领军企业，打造像“南繁硅(gui)谷”这样(yang)的重大农(nong)业科研(yan)平台，集中力量攻克关键核心技术(shu)。另(ling)一方面(mian)，要加强产学研(yan)合作，促进科技成果(guo)的转化与应用，让先(xian)进技术(shu)真(zhen)正落地田间地头。
“此外，还需重视农(nong)业人才培养，培育一批既(ji)懂农(nong)业又掌握现代技术(shu)的复合型人才，为农(nong)业新质生产力发展提供智力支(zhi)持。只(zhi)有多方协同、共同发力，才能充(chong)分(fen)释放农(nong)业新质生产力的巨大潜能，推动我(wo)国从农(nong)业大国迈向农(nong)业强国，实现农(nong)业农(nong)村现代化的宏伟目标。”胡冰川说。
对于2025年中央一号文件明确提出的“加快国产先(xian)进适用农(nong)机装备等研(yan)发应用”，江(jiang)苏大学中国农(nong)业装备产业发展研(yan)究(jiu)院副院长张宗毅(yi)在接受澎湃(pai)新闻记者(zhe)采访时指出，这一提法对于确保国家重要农(nong)产品(pin)供给安全具有重要意义。
“近(jin)年来，我(wo)国国产高端农(nong)机关键零部件、大宗经济作物农(nong)机技术(shu)进步较快。研(yan)发出了(le)拖拉机HMT无级变速器、采棉机的采摘头、打捆机的打结(jie)器等，此外装载北斗导航、传感(gan)器的各类智能农(nong)机也开始大规模应用。市场上销(xiao)售应用的拖拉机、谷物联合收获机、插秧机、采棉机、甘蔗收获机国产化率大多超过80%，部分(fen)在90%以上，保障了(le)我(wo)国重要农(nong)产品(pin)供给安全。”
张宗毅(yi)指出，整体来说我(wo)国农(nong)机的可靠性还需进一步提高，智能化水平还远远不够，一些果(guo)蔬茶经济作物部分(fen)环节(jie)还无机可用。未(wei)来，随着国产先(xian)进适用农(nong)机装备的研(yan)发应用力度进一步加大，相信这些问题可以迎(ying)刃而(er)解。
农(nong)村土地资源盘活利用迎(ying)来新空间
《意见》提出，在耕地总量不减少、永久基本农(nong)田布局基本稳定的前(qian)提下，开展以县域(yu)为统筹单(dan)元、以乡镇为基本实施(shi)单(dan)元的全域(yu)土地综合整治。
张照新表(biao)示，“全域(yu)土地整治”为农(nong)村土地资源盘活利用带来新空间。
“随着人口、产业和要素的重新布局，乡村的各类土地资源如何更(geng)有效利用成为新课题。但是由于现有土地管理政策对永久基本农(nong)田利用有极其严格的限制(zhi)，导致(zhi)部分(fen)乡村所在地、中心村发展面(mian)临土地制(zhi)约。今(jin)年中央一号文件提出‘在耕地总量不减少、永久基本农(nong)田基本稳定的前(qian)提下，开展以县域(yu)为统筹单(dan)元、以乡镇为基本实施(shi)单(dan)元的全域(yu)土地综合整治’为解决(jue)这一难题提供了(le)思(si)路。”
他认为，这一政策将允许(xu)地方在全域(yu)土地整治中，在不减少耕地总量和永久基本农(nong)田的基础上，可以适当重新安排农(nong)业生产、生活的空间布局，从而(er)更(geng)为有效利用资源。
陈明表(biao)示，过去(qu)部分(fen)地方各种土地类型的布局不是很合理，在县域(yu)的统筹下，以乡镇为基本实施(shi)单(dan)元，可以在总量不减少的情况下，对土地布局做一些调整。“这也与此前(qian)中央农(nong)村工作会(hui)议提出的改进和完善占补平衡(heng)制(zhi)度相衔接。”
《意见》提出，提高村庄规划编(bian)制(zhi)质量和实效，不得要求村庄规划编(bian)制(zhi)全覆(fu)盖，对不需要编(bian)制(zhi)的可在县乡国土空间规划中管控(kong)引导或出台通则式管理规定。
对此，陈明表(biao)示，这是对过去(qu)部分(fen)地方在村庄规划编(bian)制(zhi)上的盲目性做法的纠(jiu)偏，有一些村庄是不需要编(bian)制(zhi)村庄规划的。“对不需要编(bian)制(zhi)的可在县乡国土空间规划中管控(kong)引导或出台通则式管理规定，这是比较务实的一个举措。”
《意见》还提出，推进新增耕地规范管理和合理利用。
陈明表(biao)示，以前(qian)有一些土地，特别是北方五省（东北三省加内蒙古自(zi)治区、新疆维吾尔自(zi)治区）的土地，过去(qu)多年里已经形成了(le)一些新增耕地，但调查的时候没有反映出来。国土三调及后(hou)续的变更(geng)调查，使得这些新增耕地都(dou)反映到了(le)数(shu)字和纸面(mian)上，就是一般意义上的新增耕地。
“现在，这些新增耕地怎(zen)么合理规范使用，承包制(zhi)度怎(zen)么衔接，这是要探索(suo)的新问题。”陈明说。