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2025年(nian)中央一号文件提出，统筹县域城乡规划布(bu)局，顺应人口变化趋势(shi)，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，发挥(hui)县乡国土空间(jian)规划的空间(jian)统筹和要素保障作用(yong)，促进城乡产业发展、基础设施(shi)、公共服务一体化。而在前不久，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024-2027年(nian)）》（以下简称《规划》）更(geng)明确提出，“率(lu)先在县域内破除城乡二元结构”。怎样才能率(lu)先在县域内破除城乡二元结构？未来的县域又该如何发展？新京报记者采访了(le)中国农业大学教授(shou)、国家现代农业产业技术体系产业经济首(shou)席科学家韩(han)一军。
韩(han)一军。受访者供图
新一轮农业转移人口市民化行(xing)动实施(shi)
中央一号文件指出，健全农业转移人口市民化机制。而在《规划》中，则(ze)更(geng)具体地(di)提出，“实施(shi)新一轮农业转移人口市民化行(xing)动”。韩(han)一军说，这说明，城乡融合发展到了(le)关键时刻，在推动乡村全面振兴中发挥(hui)着极其独特的作用(yong)。
从农业国家转型为现代化国家，过去数十年(nian)中，工农城乡关系一直是国家治理的重(zhong)点。从新中国成立后，农业支持工业，乡村支持城市，到本世(shi)纪初这种关系出现反转，开始构建以工补农、以城带乡，十八大之(zhi)后进一步创新提出工农互惠、城乡一体。
韩(han)一军说，“二十大进一步提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水(shui)平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小(xiao)城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。应该说，新的《规划》既是对二十大和二十届三(san)中全会精神的具体贯彻落实，也是对推进我国城乡深度(du)融合的谋篇布(bu)局，是时间(jian)表，也是路线(xian)图，城乡关系又有了(le)新的定位。”
《规划》提出的“实施(shi)新一轮农业转移人口市民化行(xing)动”，可以看作是城乡持续融合的重(zhong)要举措。韩(han)一军介绍(shao)，包括规划中提出的完善(shan)“人地(di)钱挂钩”政(zheng)策，推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口等，都是农业转移人口市民化的途径，“事实上，2024年(nian)城镇化率(lu)已(yi)达到67%，我国的城镇化已(yi)经到了(le)中后期，尽管(guan)未来还会有大量农业人口进入城镇，但同时，在一些大城市，已(yi)经出现了(le)城市老年(nian)人口向乡村流动的逆城市化现象。”
破除城乡二元结构，县域为何成为突破点
2025年(nian)中央一号文件提出，“顺应人口变化趋势(shi)，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合”。《规划》进一步明确指出，“率(lu)先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公共服务均等化。”
这也是我国首(shou)次提出在县域内破除城乡二元结构。
“在中国，县域是非常重(zhong)要的行(xing)政(zheng)单元，也是非常特殊的经济区域。”韩(han)一军介绍(shao)，“2013年(nian)到2023年(nian)之(zhi)间(jian)，县域的国民生产总(zong)值大约占全国GDP的一半左右，县域占全国90%的国土面积、52%以上的人口，县城还是城乡之(zhi)间(jian)的连接点、纽带中枢，天然具有城乡融合发展优势(shi)。”
如何在县域内破除二元结构？韩(han)一军说，“规划中首(shou)次提出优化城乡发展格局、提出在县域内破除城乡二元结构，这就意(yi)味着，未来要在县域内部率(lu)先实施(shi)更(geng)多融合发展的政(zheng)策措施(shi)，比如土地(di)、资金(jin)、人才、管(guan)理以及数据等各种要素更(geng)加畅通流动。”
公共服务的差异，是社(she)会关注的焦点，也是消除城乡差距(ju)的重(zhong)要领域。韩(han)一军说，“基础设施(shi)和公共服务，都是农业农村现代化的重(zhong)要部分，这些年(nian)来，我国的乡村水(shui)电路气网等硬(ying)件设施(shi)建设取得了(le)明显成效，绝大部分地(di)方，实现了(le)硬(ying)化路入户，自来水(shui)、天然气也越来越向乡村普及。这方面的建设仍在持续，未来乡村的生活(huo)和居住环境也更(geng)优越。在公共服务方面，农民更(geng)加关注教育、医疗、养老等内容，规划提出的破除城乡二元结构，意(yi)味着需要给农村的教育、医疗和养老等领域持续加大投入，城乡公共服务的均等化呈加快趋势(shi)。”
乡村六大产业，有五(wu)类需要城乡融合
针对县域发展，多个中央一号文件中都曾(ceng)特别提及。今年(nian)的中央一号文件中，也仍然提出要着力壮大县域富民产业。
韩(han)一军介绍(shao)，目前，全国县域经济的规模达到60万亿元左右，我国农业产业及其相关产业，大约占GDP的16.24%，其中大部分布(bu)局在县域。与此同时，县域还是消费潜力巨(ju)大的市场(chang)，2023年(nian)，中国县域社(she)会消费品零售总(zong)额(e)占比46.3%。有预测(ce)显示，到2030年(nian)，中国有66%的个人消费增量都将来自县域。
2019年(nian)发布(bu)的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意(yi)见》中，将乡村产业归纳为现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业、乡村信息(xi)产业六大类。韩(han)一军介绍(shao)，这六大类产业，除了(le)第一个种养业之(zhi)外，其余五(wu)类的发展，本质上都需要进一步破除县域内的二元结构，这也是今年(nian)的中央一号文件和《规划》共同强调的。比如中央一号文件提出，“开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施(shi)单元的全域土地(di)综(zong)合整治”。《规划》中则(ze)提出，“构建城乡统一的建设用(yong)地(di)市场(chang)”。举例来说，发展农产品加工业，最大的难题可能就是用(yong)地(di)，在城乡二元结构下，很难解决，但通过统一的要素市场(chang)，就有可能解决这个问题。
县域的未来，城乡融合的图景
2018年(nian)，我国出台首(shou)个《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年(nian)）》，而前不久印发的《乡村全面振兴规划（2024-2027年(nian)）》，是我国的第二个乡村振兴规划。要理解今年(nian)的中央一号文件，就要放(fang)在乡村全面振兴规划的大背景下深刻领会。
韩(han)一军介绍(shao)，和第一个规划相比，此次发布(bu)的规划更(geng)加具体和明确，比如提出了(le)2027和2035两个年(nian)度(du)目标，到2027年(nian)，乡村振兴战略提出已(yi)经10年(nian)，所以规划提出要取得突破性(xing)进展，2035年(nian)是我国全面实现社(she)会主义现代化，这最后的阶段中，实现农业农村现代化是重(zhong)中之(zhi)重(zhong)。
而要实现这一目标，县域的发展无疑是最重(zhong)要的部分。韩(han)一军介绍(shao)，从产业发展的角度(du)看，乡村产业仍面临着许多挑战，比如人才，乡村现代产业需要更(geng)多专业的人才，从哪里来？要从城市来。在过去，城乡之(zhi)间(jian)的差别，使得乡村的吸引力不足，而乡村产业的发展程(cheng)度(du)，也不足以吸引足够的人才。除了(le)人才，还有资金(jin)、市场(chang)。韩(han)一军说，从资金(jin)上来说，需要吸引更(geng)多社(she)会力量加入，也必然要求城乡融合进一步推进、二元壁(bi)垒进一步破除。
“随着产业、文化、人才、组织、生态(tai)五(wu)大振兴的不断推进，乡村的活(huo)力会一点点回来，这个活(huo)力的根基，基于产业发展，而产业的发展，必然会进一步加快城乡融合的进程(cheng)。我相信，未来乡村会越来越美，基础设施(shi)会越来越完善(shan)，公共服务会越来越丰富，必将吸引越来越多的城里人，去乡村创新创业，这样我国城乡深度(du)融合的目标也就实现了(le)。”韩(han)一军说。
新京报记者 周怀宗
编(bian)辑(ji) 张树婧 校对 李(li)立军