▲任大(da)鹏。受访者供图

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本就不能买(mai)，宅基地确权登记“房地一体”

新京报：不允许城镇居民到(dao)农村购房、购宅基地，不允许退休干部到(dao)农村占地建房，背(bei)后的制度与法律依(yi)据是什么？

任大(da)鹏：农村宅基地制度是保障(zhang)农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。

根据土地管理法等法律规定(ding)，宅基地的所有权归(gui)农民集(ji)体，符合条件的农村居民作为集(ji)体经济组织成员，可以以户为单位(wei)依(yi)法申请(qing)取得农村集(ji)体土地建住宅。根据2021年实施的土地管理法实施条例第三(san)十四条规定(ding)，申请(qing)取得农村宅基地使用权需要具备以下(xia)要素，一是申请(qing)人(ren)必须是农村居民，二是必须以户为单位(wei)申请(qing)，三(san)是要符合法定(ding)程序(xu)。所以，就农村宅基地的权利主体而言，要与集(ji)体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关(guan)系，其适格主体必须是农村集(ji)体经济组织成员。

城镇居民、退休干部等都不具有农村集(ji)体经济组织成员身份，根据法律法规的规定(ding)，不属于(yu)农村宅基地的适格主体，因此不能到(dao)农村申请(qing)取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割(ge)的关(guan)系，按照宅基地确权登记的“房地一体”原则，城镇居民到(dao)农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城镇居民依(yi)法不能取得农村宅基地使用权，也就当然不能到(dao)农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到(dao)农村占地建房自然也没(mei)有法律依(yi)据。

新京报：宅基地属于(yu)集(ji)体所有，并无外部交(jiao)易(yi)的通道。之所以强调(diao)禁(jin)止，是否已经出现变通的方式，可以由集(ji)体经济组织之外的人(ren)，甚至是城市(shi)居民购买(mai)？

任大(da)鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下(xia)买(mai)卖的现象。依(yi)据法律和政策规定(ding)，农村宅基地的资格权主体，只限于(yu)农村集(ji)体经济组织成员。农村集(ji)体经济组织法明(ming)确规定(ding)了集(ji)体经济组织成员的认(ren)定(ding)条件，不具有集(ji)体成员资格，也就当然不具有申请(qing)取得宅基地的权利。为此，集(ji)体经济组织以外的人(ren)购买(mai)农村宅基地，其行为应属无效。

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禁(jin)令背(bei)后，是保障(zhang)公平与保护农民利益

新京报：为何不允许城镇居民、退休干部到(dao)农村购房、建房？这一规定(ding)的目的是什么？

任大(da)鹏：中央一号文件的上述规定(ding)，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到(dao)农村购房购宅基地或者退休干部到(dao)农村建房，会挤压有限的农村集(ji)体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁(xie)耕(geng)地红线。第二，农村宅基地归(gui)集(ji)体所有，申请(qing)取得农村宅基地使用权是农村居民作为集(ji)体经济组织成员独有的基本权利，尤其是很多地方集(ji)体土地资源短缺，本集(ji)体经济组织成员即使符合条件也不见得能够取得宅基地，需要通过多种方式保障(zhang)农村居民户有所居的权利。非农村集(ji)体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集(ji)体经济组织成员的法定(ding)权利，导致不公平现象。第三(san)，农村宅基地制度在相(xiang)关(guan)法律中有明(ming)确规定(ding)，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于(yu)法无据。

新京报：也有声音认(ren)为，干部退休后回乡置产，可以帮助乡村发展，如何理解这两者之间的关(guan)系？

任大(da)鹏：中央政策和相(xiang)关(guan)法律，切实鼓励各类要素包括人(ren)才(cai)要素融入乡村振(zhen)兴中。乡村振(zhen)兴促进法第二十八条第二款和第三(san)款也有明(ming)确规定(ding)，地方政府要支持和引导各类人(ren)才(cai)服务乡村振(zhen)兴，乡镇、村集(ji)体也应当为返乡入乡，提供必要的生产生活服务和相(xiang)关(guan)福利待(dai)遇。退休官员等人(ren)才(cai)返乡，对于(yu)实现乡村振(zhen)兴目标提供人(ren)才(cai)支撑，是必要的，依(yi)法为返乡人(ren)才(cai)提供必要的生产生活条件，也确实有助于(yu)人(ren)才(cai)在乡村做出贡献。

但(dan)是，支持人(ren)才(cai)返乡，与允许其在农村购房和购买(mai)农民宅基地，是两个不同的概念。这里有两个问题需要厘清，一是退休干部返乡，并不见得一定(ding)属于(yu)乡村振(zhen)兴人(ren)才(cai)返乡。二是对人(ren)才(cai)的支持方式有多种形式，例如在居住保障(zhang)上，土地管理法第六十二条第六款规定(ding)，“鼓励农村集(ji)体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”返乡人(ren)才(cai)租(zu)住农民的闲置住宅，同样可以解决其必需的生活条件。

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亮相(xiang)一号文件，更(geng)具政策导向(xiang)性

新京报：如果允许农村房屋、宅基地自由交(jiao)易(yi)，会出现怎样的问题？

任大(da)鹏：农村宅基地具有特殊属性，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的限制等，在法律中有明(ming)确规定(ding)，因此不属于(yu)可以自由流(liu)通的财产。如果允许农村房屋和宅基地自由交(jiao)易(yi)，会损害农村集(ji)体经济组织及其成员的权利，损害相(xiang)关(guan)法律的权威性。

新京报：这种禁(jin)止已在法律和此前的部委要求中明(ming)确体现，为何还(hai)要出现在中央一号文件中继续强调(diao)？

任大(da)鹏：对于(yu)农村宅基地的管理，需要遵(zun)循土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规确立的制度。与相(xiang)关(guan)部门的规定(ding)相(xiang)比，今年中央一号文件针对性地对于(yu)城镇居民到(dao)农村购房、购宅基地和退休干部到(dao)农村占地建房做出禁(jin)止性规定(ding)，更(geng)具政策导向(xiang)性和权威性，对于(yu)切实深化农村土地制度改革，赋予农民更(geng)加充(chong)分的财产权益具有重要意义。同时(shi)，禁(jin)令的实施，意味着相(xiang)关(guan)制度会进一步明(ming)确和细化，有助于(yu)妥善处理人(ren)才(cai)下(xia)乡和农村宅基地管理过程中出现的矛盾，有效矫(jiao)正(zheng)在农村宅基地管理中存在的一些错(cuo)误做法。

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禁(jin)止购房购地，是否会影响“新农人(ren)”？

新京报：这些年，我国(guo)一直在鼓励盘活宅基地等农村闲置资源，禁(jin)令是否会影响资源盘活？

任大(da)鹏：农村宅基地问题具有历史和现实复杂性。关(guan)于(yu)农村宅基地改革，中央多次强调(diao)要稳(wen)慎推进。从实践看，随着大(da)量农民向(xiang)城市(shi)迁徙，农村宅基地闲置状况显著，导致了各项建设中紧缺的建设用地资源浪费(fei)。各地在盘活利用闲置宅基地改革的试点过程中，有很多创新和探索。根据中央要求，闲置宅基地及其他资源的盘活利用，必须符合相(xiang)关(guan)法律的规定(ding)，切实做到(dao)改革于(yu)法有据。如根据乡村振(zhen)兴促进法第六十七条的规定(ding)，盘活农村存量建设用地，应当优先满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。

新京报：到(dao)乡村创业的年轻人(ren)，也会产生置产需求，如果一直租(zu)房，是否会影响“新农人(ren)”的热情(qing)？怎么才(cai)能让乡村留住这些人(ren)才(cai)？

任大(da)鹏：年轻人(ren)返乡创业，对于(yu)乡村产业发展和文化繁荣等，都具有重要意义，各地应当采取多种激励措(cuo)施引导城市(shi)人(ren)才(cai)下(xia)乡，推动专业人(ren)才(cai)服务乡村。有条件的地方，可以为新农人(ren)购房或者租(zu)住农民房屋给予补贴(tie)，但(dan)不应当允许新农人(ren)等通过购买(mai)农村宅基地和农民住宅的方式解决生活条件。乡村要留住人(ren)才(cai)，更(geng)重要的是为年轻人(ren)提供就业和发展机会，而不是突破法律和政策的边界(jie)。

值(zhi)班编辑 古丽