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2月23日(ri)，《中共(gong)中央 国务院(yuan)关于(yu)进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的(de)意见》（下称《意见》）发布。这是党的(de)十八大以来第13个指(zhi)导“三农”工作的(de)中央一号文件。
农业农村部农研中心研究员张照新在(zai)接受澎湃新闻记者采访时表示，此次中央一号文件，有三个特点。
一是突出守正创新。2025年(nian)中央一号文件在(zai)架构上仍然延续了前3年(nian)底线任务、重点任务的(de)架构，但主题鲜明(ming)，围绕着二十届三中全会提出的(de)城乡融合发展，在(zai)乡村建(jian)设、农村土地(di)改革、投融资机制和城镇化方(fang)面部署了一系列重大改革举措，可谓“老(lao)瓶装新酒”。
二是突出政策集成。在(zai)促进粮食增(zeng)产上，强调“加(jia)大高产高效模式集成推广(guang)力度，推进水肥一体化，促进大面积增(zeng)产”；在(zai)市场调控上，强调要“完善农产品贸易(yi)与生产协调机制”；在(zai)产业发展上，既明(ming)确(que)要“发展乡村特色产业”，又强调要“完善联(lian)农带农机制”；在(zai)城乡融合发展上，推进农村土地(di)制度改革的(de)同时，又对进城农民(min)市民(min)化进行部署。
三是注重划红线。农村改革涉及面广(guang)、具体情形又比较复杂(za)。很多时候需要发挥(hui)地(di)方(fang)政府部门的(de)积极性，因地(di)制宜地(di)推动(dong)改革。部署各项改革举措的(de)同时，突出划出改革的(de)红线，在(zai)延续以往(wang)耕地(di)保(bao)护、耕地(di)利用(yong)和生态保(bao)护等一系列红线的(de)同时，在(zai)农村资源资产管理改革中，明(ming)确(que)提出“不(bu)允许城镇居民(min)到农村购买农房、宅基地(di)，不(bu)允许退休干部到农村占地(di)建(jian)房”，为农房盘活利用(yong)划出了红线。同时，对于(yu)集体经济发展，也明(ming)确(que)“不(bu)对集体收入提硬性目标，严(yan)控集体经营风险和债务”的(de)底线要求。这些红线和底线，为各地(di)贯彻落实中央各项改革举措提供明(ming)确(que)了政策边界。
深化农村土地(di)制度改革
农业农村部农村经济研究中心主任金文成表示，今(jin)年(nian)中央一号文件是聚焦贯彻落实党的(de)二十届三中全会来推进乡村全面振兴，所以“改革”的(de)意味最浓。要用(yong)“改革”这个法宝来破解农业农村高质量(liang)发展面临的(de)难题和挑(tiao)战，从(cong)而(er)实现乡村的(de)全面振兴。
改革的(de)重点，首(shou)要就是“深化农村土地(di)制度改革”，在(zai)“三块地(di)”上要进一步下功夫。
“承包地(di)”，要抓好土地(di)承包30年(nian)到期，再延长(chang)30年(nian)的(de)试点工作，由原来的(de)几个省(sheng)试点进一步推动(dong)扩(kuo)大整省(sheng)试点的(de)范围，确(que)保(bao)承包地(di)总体稳定顺延来实现土地(di)承包关系的(de)稳定和完善。
中国社(she)会科(ke)学院(yuan)政治学研究所副研究员陈明(ming)在(zai)接受澎湃新闻记者采访时表示，此次文件明(ming)确(que)了第二轮土地(di)承包到期后再延长(chang)30年(nian)试点的(de)具体实施原则(ze)。“特别重要的(de)一个概念是，确(que)保(bao)绝大多数农户承包地(di)总体顺延、保(bao)持稳定。具体到承包地(di)，过去一般的(de)提法是保(bao)持土地(di)承包关系稳定并(bing)长(chang)久不(bu)变。土地(di)承包关系的(de)解释(shi)空(kong)间大，可以解释(shi)为具体的(de)承包地(di)块，也可以理解为农户和集体之(zhi)间的(de)承包关系，但地(di)块儿可能会调。这次文件非常明(ming)确(que)提出，具体的(de)承包地(di)不(bu)变，这是一个非常重大的(de)举措，为这项工作定调，有利于(yu)总体上保(bao)持农村土地(di)承包制度长(chang)期的(de)稳定。”
“宅基地(di)”，就是农民(min)合法取得的(de)住房。《意见》提出，探索农户合法拥有的(de)住房通过出租、入股(gu)、合作等方(fang)式盘活利用(yong)的(de)有效实现形式。不(bu)允许城镇居民(min)到农村购买农房、宅基地(di)，不(bu)允许退休干部到农村占地(di)建(jian)房。
陈明(ming)指(zhi)出，以往(wang)的(de)改革性文件一般是鼓励、探索、引导，否定性的(de)举例较少。这次专门列了两个不(bu)允许，“实际(ji)上在(zai)现实中能够发现，是存在(zai)这种情况的(de)。这两个不(bu)允许，一方(fang)面是将这种做法先及时刹车(che)，另一方(fang)面要注意后续的(de)工作。已经发生的(de)这种情况不(bu)受法律和政策保(bao)护，但如果已经存在(zai)，房地(di)一体确(que)权的(de)时候，怎么(me)去掌(zhang)握尺度，怎么(me)进一步应对和处理，就很考验各地(di)在(zai)政策问题上的(de)智慧。”
“集体建(jian)设用(yong)地(di)”，要进行入市改革，重点是完善集体和农民(min)的(de)利益分配关系，确(que)保(bao)建(jian)设用(yong)地(di)的(de)存量(liang)入市，严(yan)格控制增(zeng)量(liang)，让农民(min)在(zai)入市过程中分享财(cai)产收益。
首(shou)提农业新质生产力
《意见》首(shou)次提出农业新质生产力。
具体来看(kan)，《意见》提出，推进农业科(ke)技力量(liang)协同攻关。以科(ke)技创新引领先进生产要素集聚，因地(di)制宜发展农业新质生产力。瞄准(zhun)加(jia)快突破关键核心技术，强化农业科(ke)研资源力量(liang)统筹，培育农业科(ke)技领军企业。深入实施种业振兴行动(dong)，发挥(hui)“南繁硅谷”等重大农业科(ke)研平台作用(yong)，加(jia)快攻克一批突破性品种。继续推进生物育种产业化。推动(dong)农机装备高质量(liang)发展，加(jia)快国产先进适用(yong)农机装备等研发应用(yong)，推进老(lao)旧农机报废更新。支持发展智慧农业，拓(tuo)展人工智能、数据、低空(kong)等技术应用(yong)场景。
中国社(she)会科(ke)学院(yuan)农村发展研究所、农产品贸易(yi)与政策研究室主任、研究员胡冰川在(zai)接受澎湃新闻记者采访时表示，2025年(nian)中央一号文件提出“因地(di)制宜发展农业新质生产力”，为农业农村现代化发展指(zhi)明(ming)了新方(fang)向。以生物育种、无人机、人工智能、数字技术等为代表的(de)新兴技术，正逐步融入农业领域，成为推动(dong)农业变革的(de)关键力量(liang)。
胡冰川指(zhi)出，发展农业新质生产力，不(bu)仅需要技术创新，更需要构建(jian)与之(zhi)相适应的(de)体制机制和科(ke)技创新体系。一方(fang)面，政府应加(jia)大对农业科(ke)技的(de)投入，强化农业科(ke)研资源统筹，培育农业科(ke)技领军企业，打造像“南繁硅谷”这样的(de)重大农业科(ke)研平台，集中力量(liang)攻克关键核心技术。另一方(fang)面，要加(jia)强产学研合作，促进科(ke)技成果的(de)转化与应用(yong)，让先进技术真(zhen)正落地(di)田间地(di)头。
“此外，还需重视农业人才培养，培育一批既懂农业又掌(zhang)握现代技术的(de)复合型(xing)人才，为农业新质生产力发展提供智力支持。只有多方(fang)协同、共(gong)同发力，才能充分释(shi)放农业新质生产力的(de)巨大潜能，推动(dong)我国从(cong)农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的(de)宏伟(wei)目标。”胡冰川说。
对于(yu)2025年(nian)中央一号文件明(ming)确(que)提出的(de)“加(jia)快国产先进适用(yong)农机装备等研发应用(yong)”，江(jiang)苏大学中国农业装备产业发展研究院(yuan)副院(yuan)长(chang)张宗毅(yi)在(zai)接受澎湃新闻记者采访时指(zhi)出，这一提法对于(yu)确(que)保(bao)国家重要农产品供给安全具有重要意义。
“近年(nian)来，我国国产高端农机关键零部件、大宗经济作物农机技术进步较快。研发出了拖拉机HMT无级变速器、采棉机的(de)采摘头、打捆机的(de)打结器等，此外装载(zai)北斗导航、传感器的(de)各类智能农机也开始大规模应用(yong)。市场上销售应用(yong)的(de)拖拉机、谷物联(lian)合收获机、插秧机、采棉机、甘(gan)蔗(zhe)收获机国产化率大多超过80%，部分在(zai)90%以上，保(bao)障了我国重要农产品供给安全。”
张宗毅(yi)指(zhi)出，整体来说我国农机的(de)可靠性还需进一步提高，智能化水平还远(yuan)远(yuan)不(bu)够，一些果蔬茶经济作物部分环节还无机可用(yong)。未来，随着国产先进适用(yong)农机装备的(de)研发应用(yong)力度进一步加(jia)大，相信这些问题可以迎刃而(er)解。
农村土地(di)资源盘活利用(yong)迎来新空(kong)间
《意见》提出，在(zai)耕地(di)总量(liang)不(bu)减少、永久基本农田布局(ju)基本稳定的(de)前提下，开展以县域为统筹单(dan)元、以乡镇为基本实施单(dan)元的(de)全域土地(di)综(zong)合整治。
张照新表示，“全域土地(di)整治”为农村土地(di)资源盘活利用(yong)带来新空(kong)间。
“随着人口(kou)、产业和要素的(de)重新布局(ju)，乡村的(de)各类土地(di)资源如何更有效利用(yong)成为新课题。但是由于(yu)现有土地(di)管理政策对永久基本农田利用(yong)有极其严(yan)格的(de)限(xian)制，导致部分乡村所在(zai)地(di)、中心村发展面临土地(di)制约(yue)。今(jin)年(nian)中央一号文件提出‘在(zai)耕地(di)总量(liang)不(bu)减少、永久基本农田基本稳定的(de)前提下，开展以县域为统筹单(dan)元、以乡镇为基本实施单(dan)元的(de)全域土地(di)综(zong)合整治’为解决这一难题提供了思路。”
他(ta)认为，这一政策将允许地(di)方(fang)在(zai)全域土地(di)整治中，在(zai)不(bu)减少耕地(di)总量(liang)和永久基本农田的(de)基础上，可以适当重新安排(pai)农业生产、生活的(de)空(kong)间布局(ju)，从(cong)而(er)更为有效利用(yong)资源。
陈明(ming)表示，过去部分地(di)方(fang)各种土地(di)类型(xing)的(de)布局(ju)不(bu)是很合理，在(zai)县域的(de)统筹下，以乡镇为基本实施单(dan)元，可以在(zai)总量(liang)不(bu)减少的(de)情况下，对土地(di)布局(ju)做一些调整。“这也与此前中央农村工作会议(yi)提出的(de)改进和完善占补平衡制度相衔接。”
《意见》提出，提高村庄规划编制质量(liang)和实效，不(bu)得要求村庄规划编制全覆盖，对不(bu)需要编制的(de)可在(zai)县乡国土空(kong)间规划中管控引导或出台通则(ze)式管理规定。
对此，陈明(ming)表示，这是对过去部分地(di)方(fang)在(zai)村庄规划编制上的(de)盲目性做法的(de)纠偏，有一些村庄是不(bu)需要编制村庄规划的(de)。“对不(bu)需要编制的(de)可在(zai)县乡国土空(kong)间规划中管控引导或出台通则(ze)式管理规定，这是比较务实的(de)一个举措。”
《意见》还提出，推进新增(zeng)耕地(di)规范管理和合理利用(yong)。
陈明(ming)表示，以前有一些土地(di)，特别是北方(fang)五省(sheng)（东北三省(sheng)加(jia)内蒙古自治区(qu)、新疆维吾尔自治区(qu)）的(de)土地(di)，过去多年(nian)里已经形成了一些新增(zeng)耕地(di)，但调查的(de)时候没(mei)有反(fan)映出来。国土三调及后续的(de)变更调查，使得这些新增(zeng)耕地(di)都反(fan)映到了数字和纸(zhi)面上，就是一般意义上的(de)新增(zeng)耕地(di)。
“现在(zai)，这些新增(zeng)耕地(di)怎么(me)合理规范使用(yong)，承包制度怎么(me)衔接，这是要探索的(de)新问题。”陈明(ming)说。