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2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎(zha)实推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》）发布。这是党的十八大以来第(di)13个(ge)指导“三农”工作的中央一号文件。
农业农村部农研中心研究员张(zhang)照新在接受澎湃新闻记者采访时表示，此(ci)次中央一号文件，有(you)三个(ge)特点。
一是突(tu)出守正创新。2025年中央一号文件在架构(gou)上仍(reng)然延续了(le)前3年底(di)线任务、重点任务的架构(gou)，但主题(ti)鲜明，围绕着二十届三中全会提(ti)出的城乡融合发展，在乡村建设、农村土地改革、投融资机(ji)制和城镇化方面部署了(le)一系(xi)列重大改革举措(cuo)，可谓“老瓶装新酒”。
二是突(tu)出政策集成。在促进粮食增产上，强调“加大高产高效模式集成推广力度，推进水肥一体化，促进大面积增产”；在市场调控上，强调要“完善农产品贸易与生产协调机(ji)制”；在产业发展上，既明确要“发展乡村特色(se)产业”，又强调要“完善联(lian)农带农机(ji)制”；在城乡融合发展上，推进农村土地制度改革的同时，又对进城农民市民化进行部署。
三是注重划(hua)红线。农村改革涉及面广、具(ju)体情形又比较复(fu)杂。很多时候需(xu)要发挥地方政府部门(men)的积极性，因地制宜地推动改革。部署各项改革举措(cuo)的同时，突(tu)出划(hua)出改革的红线，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等一系(xi)列红线的同时，在农村资源资产管理改革中，明确提(ti)出“不允许城镇居民到农村购(gou)买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”，为农房盘活利用划(hua)出了(le)红线。同时，对于集体经济发展，也明确“不对集体收入提(ti)硬性目(mu)标(biao)，严控集体经营风险和债(zhai)务”的底(di)线要求。这些红线和底(di)线，为各地贯(guan)彻落(luo)实中央各项改革举措(cuo)提(ti)供明确了(le)政策边界。
深化农村土地制度改革
农业农村部农村经济研究中心主任金文成表示，今年中央一号文件是聚焦贯(guan)彻落(luo)实党的二十届三中全会来推进乡村全面振兴，所以“改革”的意味最浓。要用“改革”这个(ge)法宝来破解农业农村高质量发展面临的难题(ti)和挑战，从而实现乡村的全面振兴。
改革的重点，首要就是“深化农村土地制度改革”，在“三块地”上要进一步下功夫。
“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再(zai)延长30年的试点工作，由原来的几个(ge)省(sheng)试点进一步推动扩大整省(sheng)试点的范围，确保承包地总(zong)体稳定顺延来实现土地承包关系(xi)的稳定和完善。
中国社(she)会科学院政治学研究所副(fu)研究员陈明在接受澎湃新闻记者采访时表示，此(ci)次文件明确了(le)第(di)二轮土地承包到期后再(zai)延长30年试点的具(ju)体实施原则(ze)。“特别(bie)重要的一个(ge)概念是，确保绝大多数(shu)农户承包地总(zong)体顺延、保持稳定。具(ju)体到承包地，过(guo)去一般的提(ti)法是保持土地承包关系(xi)稳定并(bing)长久不变。土地承包关系(xi)的解释空(kong)间大，可以解释为具(ju)体的承包地块，也可以理解为农户和集体之(zhi)间的承包关系(xi)，但地块儿可能会调。这次文件非常明确提(ti)出，具(ju)体的承包地不变，这是一个(ge)非常重大的举措(cuo)，为这项工作定调，有(you)利于总(zong)体上保持农村土地承包制度长期的稳定。”
“宅基地”，就是农民合法取得的住(zhu)房。《意见》提(ti)出，探索农户合法拥有(you)的住(zhu)房通过(guo)出租、入股、合作等方式盘活利用的有(you)效实现形式。不允许城镇居民到农村购(gou)买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。
陈明指出，以往的改革性文件一般是鼓(gu)励(li)、探索、引(yin)导，否定性的举例较少。这次专门(men)列了(le)两个(ge)不允许，“实际上在现实中能够发现，是存在这种情况的。这两个(ge)不允许，一方面是将这种做法先(xian)及时刹(sha)车，另一方面要注意后续的工作。已经发生的这种情况不受法律和政策保护，但如果已经存在，房地一体确权的时候，怎么去掌握尺度，怎么进一步应对和处理，就很考验(yan)各地在政策问题(ti)上的智慧。”
“集体建设用地”，要进行入市改革，重点是完善集体和农民的利益分配关系(xi)，确保建设用地的存量入市，严格控制增量，让农民在入市过(guo)程中分享财(cai)产收益。
首提(ti)农业新质生产力
《意见》首次提(ti)出农业新质生产力。
具(ju)体来看，《意见》提(ti)出，推进农业科技力量协同攻(gong)关。以科技创新引(yin)领先(xian)进生产要素(su)集聚，因地制宜发展农业新质生产力。瞄(miao)准加快突(tu)破关键核心技术，强化农业科研资源力量统筹，培育农业科技领军(jun)企业。深入实施种业振兴行动，发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台作用，加快攻(gong)克一批突(tu)破性品种。继续推进生物育种产业化。推动农机(ji)装备(bei)高质量发展，加快国产先(xian)进适用农机(ji)装备(bei)等研发应用，推进老旧农机(ji)报废更新。支持发展智慧农业，拓(tuo)展人工智能、数(shu)据、低空(kong)等技术应用场景。
中国社(she)会科学院农村发展研究所、农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川在接受澎湃新闻记者采访时表示，2025年中央一号文件提(ti)出“因地制宜发展农业新质生产力”，为农业农村现代化发展指明了(le)新方向。以生物育种、无人机(ji)、人工智能、数(shu)字技术等为代表的新兴技术，正逐步融入农业领域，成为推动农业变革的关键力量。
胡冰川指出，发展农业新质生产力，不仅需(xu)要技术创新，更需(xu)要构(gou)建与之(zhi)相适应的体制机(ji)制和科技创新体系(xi)。一方面，政府应加大对农业科技的投入，强化农业科研资源统筹，培育农业科技领军(jun)企业，打造像“南繁硅谷”这样的重大农业科研平台，集中力量攻(gong)克关键核心技术。另一方面，要加强产学研合作，促进科技成果的转化与应用，让先(xian)进技术真正落(luo)地田间地头。
“此(ci)外，还需(xu)重视农业人才培养，培育一批既懂农业又掌握现代技术的复(fu)合型人才，为农业新质生产力发展提(ti)供智力支持。只有(you)多方协同、共同发力，才能充分释放农业新质生产力的巨大潜能，推动我国从农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的宏(hong)伟目(mu)标(biao)。”胡冰川说。
对于2025年中央一号文件明确提(ti)出的“加快国产先(xian)进适用农机(ji)装备(bei)等研发应用”，江苏大学中国农业装备(bei)产业发展研究院副(fu)院长张(zhang)宗(zong)毅在接受澎湃新闻记者采访时指出，这一提(ti)法对于确保国家重要农产品供给安(an)全具(ju)有(you)重要意义。
“近年来，我国国产高端农机(ji)关键零部件、大宗(zong)经济作物农机(ji)技术进步较快。研发出了(le)拖拉机(ji)HMT无级变速器、采棉(mian)机(ji)的采摘头、打捆机(ji)的打结器等，此(ci)外装载(zai)北斗导航、传感器的各类智能农机(ji)也开(kai)始大规模应用。市场上销售应用的拖拉机(ji)、谷物联(lian)合收获机(ji)、插秧机(ji)、采棉(mian)机(ji)、甘蔗收获机(ji)国产化率大多超过(guo)80%，部分在90%以上，保障了(le)我国重要农产品供给安(an)全。”
张(zhang)宗(zong)毅指出，整体来说我国农机(ji)的可靠性还需(xu)进一步提(ti)高，智能化水平还远远不够，一些果蔬茶经济作物部分环节还无机(ji)可用。未来，随着国产先(xian)进适用农机(ji)装备(bei)的研发应用力度进一步加大，相信这些问题(ti)可以迎(ying)刃(ren)而解。
农村土地资源盘活利用迎(ying)来新空(kong)间
《意见》提(ti)出，在耕地总(zong)量不减(jian)少、永久基本农田布局基本稳定的前提(ti)下，开(kai)展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。
张(zhang)照新表示，“全域土地整治”为农村土地资源盘活利用带来新空(kong)间。
“随着人口、产业和要素(su)的重新布局，乡村的各类土地资源如何更有(you)效利用成为新课题(ti)。但是由于现有(you)土地管理政策对永久基本农田利用有(you)极其(qi)严格的限制，导致部分乡村所在地、中心村发展面临土地制约。今年中央一号文件提(ti)出‘在耕地总(zong)量不减(jian)少、永久基本农田基本稳定的前提(ti)下，开(kai)展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治’为解决这一难题(ti)提(ti)供了(le)思路。”
他认为，这一政策将允许地方在全域土地整治中，在不减(jian)少耕地总(zong)量和永久基本农田的基础(chu)上，可以适当重新安(an)排农业生产、生活的空(kong)间布局，从而更为有(you)效利用资源。
陈明表示，过(guo)去部分地方各种土地类型的布局不是很合理，在县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在总(zong)量不减(jian)少的情况下，对土地布局做一些调整。“这也与此(ci)前中央农村工作会议提(ti)出的改进和完善占补平衡制度相衔(xian)接。”
《意见》提(ti)出，提(ti)高村庄规划(hua)编制质量和实效，不得要求村庄规划(hua)编制全覆盖，对不需(xu)要编制的可在县乡国土空(kong)间规划(hua)中管控引(yin)导或出台通则(ze)式管理规定。
对此(ci)，陈明表示，这是对过(guo)去部分地方在村庄规划(hua)编制上的盲目(mu)性做法的纠偏，有(you)一些村庄是不需(xu)要编制村庄规划(hua)的。“对不需(xu)要编制的可在县乡国土空(kong)间规划(hua)中管控引(yin)导或出台通则(ze)式管理规定，这是比较务实的一个(ge)举措(cuo)。”
《意见》还提(ti)出，推进新增耕地规范管理和合理利用。
陈明表示，以前有(you)一些土地，特别(bie)是北方五省(sheng)（东北三省(sheng)加内(nei)蒙古(gu)自(zi)治区、新疆维吾尔自(zi)治区）的土地，过(guo)去多年里已经形成了(le)一些新增耕地，但调查的时候没有(you)反(fan)映出来。国土三调及后续的变更调查，使得这些新增耕地都(dou)反(fan)映到了(le)数(shu)字和纸面上，就是一般意义上的新增耕地。
“现在，这些新增耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔(xian)接，这是要探索的新问题(ti)。”陈明说。